IV SA/Wa 936/21

SENTENCJA Warszawa, 19 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant: st. sek. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku terenie gminy stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 w zakresie sformułowania "osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami", § 4 ust. 2 i ust. 3, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4. UZASADNIENIE IV SA/Wa 936/21 UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]). Prokurator zaskarżył uchwałę w części i zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez: 1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i 3 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w postaci zakazu podejmowania tych czynności przez osoby fizyczne, będące przedsiębiorcami, w sytuacji gdy przepisy ustawy upoważniają do określenia w regulaminie jedynie zasad, to jest warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne, nie zaś do zakazywania tych czynności konkretnym adresatom normy prawnej, 2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 Regulaminu poprzez ustanowienie zakazu mycia pojazdów samochodowych w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w sytuacji gdy przepisy ustawy upoważniają do określenia w regulaminie jedynie zasad, to jest warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, były dopuszczalne, nie zaś do zakazywania tych czynności oraz posłużenie się pojęciem niedookreślonym "miejsca przeznaczonego do użytku publicznego", 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 3 Regulaminu poprzez posłużenie się pojęciami niedookreślonymi i ustanowienie warunków dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci możliwości dokonania "doraźnych" napraw i "regulacji" samochodów, które są zbyt ogólne, aby adresaci normy mogli je dochować oraz warunku braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1 Regulaminu poprzez sformułowanie postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, modyfikację zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) oraz określenie zasad odpowiedzialności za zachowanie zwierząt domowych, w sytuacji gdy taką odpowiedzialność i jej granice określają przepisy odrębne rangi ustawowej. 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 2 pkl 2 Regulaminu poprzez nałożenie obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym "terenu użytku publicznego'". 6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 3 Regulaminu poprzez posłużenie się pojęciem "bezpośredniej, skutecznej kontroli", przez co nie wiadomo do stosowania jakiego zakresu czynności obowiązany jest adresat normy prawnej, 7) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 4 Regulaminu poprzez nie wskazanie miejsc jakie zostały wyznaczone do zwolnienia psa z uwięzi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 4 ust. 1 w zakresie sformułowania "osób fizycznych, nie będących przedsiębiorcami", § 4 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1. ust. 2 pkt 2. ust. 3 i 4 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 1 Regulaminu wskazano, że w § 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt określono obowiązki właścicieli zwierząt domowych, w tym psów, w kwestii zapewnienia im pomieszczenia chroniącego je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiającego swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody oraz zabroniono trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Ww. ustawa nie formułuje obowiązku wobec właścicieli psów do trzymania zwierząt na zamkniętej i zabezpieczonej posesji oraz nie nakłada obowiązku uniemożliwienia samodzielnego wydostania się zwierzęcia z tego terenu. Niedopilnowanie psa przez właściciela i jego samowolne wydostanie się z niezabezpieczonego terenu posesji na teren publiczny zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu w szczególności osób starszych, osób niepełnosprawnych, dzieci oraz osób wykazujących lęk przed psami, które byłyby narażone na uciążliwości i zagrożenie, a także innym zwierzętom. Jednocześnie może stworzyć zagrożenie dla swojego życia i zdrowia poprzez wtargnięcie na jezdnię i spowodowanie wypadku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu wskazano, że następne przepisy Regulaminu przewidziały od tej zasady wyjątki. W świetle zatem kompleksowej regulacji tej kwestii w Regulaminie, nie było podstaw do stwierdzenia, że nakazane Regulaminem środki ostrożności, przy wyprowadzaniu psów na tereny publiczne, mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane w ustawie i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Bez wątpienia trafne jest zatem stanowisko Rady, że istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przytoczono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14, z którego wynika, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g, a wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu z tą regulacją nie koliduje. Rada Miasta [...] w uchwalonym Regulaminie dopuściła wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. (Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców) oraz dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Przytoczone przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Wskazane zapisy świadczą o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak określenia obowiązków właścicieli zwierząt w Regulaminie, poza niewypełnieniem obowiązku ustawowego nałożonego na gminę w art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., spowodowałby naruszenie zasady proporcjonalności w stosunku do osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, zwłaszcza osób starszych, osób niepełnosprawnych, dzieci oraz osób wykazujących lęk przed psami, które byłyby narażone na uciążliwości i zagrożenie ze strony zwierząt. Przyjęciu tej regulacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy zostały uregulowane w art. 77 Kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2015 poz. 1094), czy też art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wprowadzający zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych, zakwestionowanych w skardze postanowień uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Dotyczy to postanowień wynikających z następujących jednostek redakcyjnych uchwały: § 4 ust. 1 w zakresie sformułowania "osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami", § 4 ust. 2 i 3, § 12 ust.1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 4. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.1454). Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W § 4 Regulaminu zawarto postanowienia o treści: § 4. 1. Dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych osób fizycznych, nie będących przedsiębiorcami, na terenie własnej nieruchomości, na utwardzonej powierzchni, pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane będą do miejskiej kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich wywiezienie do stacji zlewnej oczyszczalni ścieków komunalnych, w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzone do kanalizacji deszczowej, zbiorników wodnych lub do ziemi. 2. Zakazuje się mycia pojazdów w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego. 3. Dopuszcza się doraźne naprawy i regulacje własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych, nie będących przedsiębiorcami, pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Zużyte części i materiały eksploatacyjne należy zagospodarować zgodnie z regulaminem. Należy uznać, że postanowienie z § 4 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia w regulaminie zasad, a więc warunków, które należy spełnić aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Przedmiotowe postanowienie choć określa warunki dotyczące mycia samochodów poza myjniami, to jednocześnie ogranicza zakres korzystania z nieruchomości przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, wprowadzając faktycznie zakaz dokonywania takiej czynności przez ten krąg podmiotów. Rada gminy nie została upoważniona do wprowadzenia zakazów podmiotowych w zakresie mycia samochodów poza myjniami. Także postanowienia z § 4 ust. 2 i 3 wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie została przecież upoważniona do wprowadzenia jakichkolwiek zakazów dotyczących mycia samochodów poza myjniami. Sąd nie podziela jednak stanowiska Prokuratora, że posłużono się w § 4 ust. 2 uchwały pojęciem niedookreślonym, a przez to niewystarczająco zrozumiałym dla adresatów normy. Z obowiązujących przepisów nie wynika definicja nieruchomości służącej do użytku publicznego. Niewątpliwie jednak jest to nieruchomość która służy zaspakajaniu potrzeb mieszkańców gminy, a nie tylko jakiejś określonej grupy osób. W ustawie u.c.p.g. występują pojęcia nieruchomości służącej do użytku publicznego, terenu przeznaczonego do użytku publicznego, terenu przeznaczonego do wspólnego użytku. Pojęcie miejsca przeznaczonego do użytku publicznego odpowiada fragmentowi lub całości nieruchomości lub terenu przeznaczonych do użytku publicznego. Rada gminy nie posiada także kompetencji do określania jakiego rodzaju naprawy samochodów mogą być dokonywane poza warsztatami samochodowymi. Ponadto posłużenie się pojęciem niedookreślonym i ogólnym "doraźne naprawy" w rzeczywistości i tak nie pozwala na ustalenie uznanego za dopuszczalny zakresu napraw. Rada gminy podobnie jak w odniesieniu do zagadnienia mycia samochodów poza myjniami, również w odniesieniu do zagadnienia napraw samochodów poza warsztatami samochodowymi, nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów podmiotowych, a tym samym ustalania kto nie może wykonywać napraw samochodów. W § 12 Regulaminu zawarto postanowienia o treści: § 12. 1. Osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Osoby te są zobowiązane do nie pozostawiania ich bez dozoru. Jeżeli zwierzę nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym bądź na terenie ogrodzonym, osoby te są zobowiązane uniemożliwić samodzielne wydostanie się zwierzęcia z tego terenu. 2. Osoby będące właścicielami lub opiekunami psów są zobowiązane do: 1) natychmiastowego usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp. za pomocą odpowiednich narzędzi (np. łopatka, worek foliowy), które zobowiązana jest posiadać osoba wyprowadzająca psa; nieczystości te, umieszczone w szczelnych torbach, mogą być umieszczane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; obowiązek usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez psa nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. 2) wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. 3. Dopuszcza się wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców. 4. Dopuszcza się wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Zdaniem sądu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące § 12 ust. 1 uchwały. W postanowieniu tym określono obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, wprowadzono zasadę odpowiedzialności za zachowanie zwierząt, obowiązek polegający na uniemożliwieniu zwierzęciu wydostania się z terenu. Co istotne obowiązki związane z właściwą opieką nad zwierzęciem i nadzorem wynikają już z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy też z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Prokurator ma rację uważając, że postanowienie to wykracza poza delegację, bo nie realizuje jej celów, gdyż dotyczy problematyki opieki nad zwierzętami w miejscu ich utrzymywania (a nie zakresu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) i wkracza w materię uregulowaną ustawą. W odpowiedzi na skargę gmina zauważa tylko treść art. 9 ww. ustawy, a pomija inne jej przepisy, które należy traktować całościowo, w tym min. art. 4 pkt 2, art. 5, art. 10a ust. 4, art. 6 ust. 2 pkt 10, 11 i 19 ustawy. Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że określając w § 11 ust. 2 pkt 2, ust, 3 i 4 Regulaminu obowiązki dotyczące osób będących właścicielami lub opiekunami psów uchwałodawca naruszył art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca przyznał gminie możliwość określenia obowiązków, a nie tylko wymagań, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnoszącą się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednak określenie obowiązków w tym zakresie nie może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Ustalając nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, nawet z wyjątkami polegającymi na dopuszczeniu wyprowadzania psów na uwięzi bez kagańca (ust. 3), czy bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych uchwałodawca wprowadził obowiązek wykraczający poza ograniczenie wynikające z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Z art. 10a ust. 3 wskazanej ustawy wynika że właścicielowi lub opiekunowi zabrania się wyłącznie puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Oznacza to, że mają oni prawo do wyprowadzania psów na terenie przeznaczonym do użytku publicznego bez uwięzi i bez kagańca przy jednoczesnym obowiązku sprawowania nad nimi kontroli. Postanowienia Regulaminu nie mogą wprowadzać rozwiązań bardziej rygorystycznych, aniżeli wymogi określone w obowiązującej ustawie. Sąd podziela także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Przewidziana w uchwale zasada i wyjątki od niej wprowadza środki, które przez ustawodawcę nie zostały uznane za konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a także nie uwzględniają uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych zwierząt. W postanowieniu § 12 ust. 3 Regulaminu zawarto pojęcie niedookreślone (bezpośrednia, skuteczna kontrola), zaś w § 12 ust. 4 Regulaminu nie wskazano miejsc wyznaczonych co powoduje, że normy nie są czytelne dla ich adresatów. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.