IV SA/Po 571/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2021 r. J. P. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, J. P. (ur. [...] Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy G. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, J. P.. W uzasadnieniu wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż Wnioskodawczyni sprawuje osobista opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] marca 2021 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.. Ustalony stopień niepełnosprawności J. P. datuje się od [...] lutego 2021 r., czyli od [...]. roku życia, co – zdaniem organu I instancji – oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej w skrócie "u.ś.r."). W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawczyni – zwróciwszy się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej wniosku – wyjaśniła, że jest obecnie osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., bez prawa do zasiłku. Mieszka razem z rodzicami w jednym domu. Jej mama z powodów zdrowotnych nie może zajmować się swoim mężem. Ojciec jest poważnie schorowanym człowiekiem. Świadczenie pielęgnacyjne jest im niezbędne. Ponadto Skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Uzasadniając swoje stanowisko, SKO stwierdziło, że istotą sporu jest ustalenie, czy Skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na jej ojca nie tylko w sytuacji, gdy niepełnosprawność ojca powstała od [...]. roku życia, ale również w sytuacji, gdy jego małżonka, M. P., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii, SKO stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b, jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż: "[j]ak wynika z akt sprawy małżonka Pana L. G., Pani C. G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pani C. G. posiada ważne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny co wywodzone jest w doktrynie prawa rodzinnego z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego". W tych okolicznościach sprawy – jak dalej stwierdziło SKO – organ I instancji właściwie odczytał treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i prawidłowo uznał, że Wnioskodawczyni należało odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na opisaną decyzję SKO J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż mieszka w jednym domu z chorym ojcem oraz jest osobą bezrobotną, zwraca się z prośbą do sądu o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Ponadto zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji SKO są dwie nieprawidłowości natury formalnej. Po pierwsze, na stronie trzeciej decyzji znalazły się nazwiska obcych, niezwiązanych ze Skarżącą ani z jej rodziną osób – L. G. i C. G.. Po drugie, na stronie pierwszej decyzji SKO stwierdzono m.in., że "(...) organ pierwszej instancji odmówił (...) z uwagi na to, że małżonka M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)" – z czym Skarżąca się nie zgodziła, podkreślając, że organ I instancji w swojej decyzji nie wspomniał ani słowem o jej mamie. Stąd wniosek, że – jak podsumowała Skarżąca – "autorzy decyzji SKO w mojej sprawie nie wykazali się należytą dbałością i rzetelnością w redagowaniu tej decyzji". W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając in extenso argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 14 lipca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 14 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. (nr [...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy G. z [...] marca 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, J. P.. Skontrolowawszy ww. decyzje, Sąd doszedł do przekonania, że żadna z nich nie może się ostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja SKO – już z tego powodu, że utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji, która zasługiwała na uchylenie (o czym niżej). Poza tym, w ocenie Sądu, treść uzasadnienia decyzji SKO świadczy nie tylko o nie dość starannym jej zredagowaniu – co słusznie wytknięto w skardze – ale wręcz o nierzetelnym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Dowodzą tego w szczególności następujące stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji SKO: - że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji podał, iż odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia również z uwagi na to, że małżonka J. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – podczas gdy w decyzji Wójta w ogóle nie było o tym mowy, a jedyną wskazaną przez organ I instancji podstawę odmowy stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") i fakt, że niepełnosprawność J. P. powstała po 25. roku życia; - że w okolicznościach tej sprawy organ I instancji "właściwie odczytał" treść "art. 17 ust. 1 pkt 4" u.ś.r. – podczas gdy Wójt w uzasadnieniu swej decyzji nie przedstawił jakiejkolwiek interpretacji tego przepisu (sposobu jego "odczytania") ani sposobu i skutków zastosowania w okolicznościach tej sprawy; - akapit (najpewniej bezrefleksyjnie przekopiowany z innej decyzji) traktujący o sytuacji zdrowotnej małżonków "L. G." i "C. G." – w żaden sposób nie związanych z niniejszą sprawą, notabene powtórzone następnie in extenso także w odpowiedzi na skargę (i to pomimo zarzutów skargi!). Treść, charakter oraz liczba błędów rzeczowych, które zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie pozwalają uznać, że są one jedynie wynikiem niestarannej redakcji tekstu decyzji, lecz każe raczej przyjąć, że w istocie organ II instancji nie dopełnił obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 k.p.a.), który to obowiązek stanowi rdzeń zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.). Z kolei wadliwość decyzji Wójta polega przede wszystkim na niezasadnym oparciu orzeczonej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia – zastosowanym przez organ I instancji z uwagi na to, że niepełnosprawność J. P. powstała po 25. roku życia. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w tej mierze ocenę prawną wyrażoną przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika niemożność upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej jako córce dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Natomiast za nietrafne, a na pewno przedwczesne, należy uznać stanowisko – które SKO bezpodstawnie przypisało organowi I instancji, zarazem je podzielając – jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł stanowić sam fakt nieposiadania przez żonę wymagającego opieki J. P., M. P., orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przemawiają za tym następujące względy. Po pierwsze, w świetle art. 81 k.p.a. powyższa okoliczność faktyczna przedwcześnie została uznana przez SKO za udowodnioną, w sytuacji gdy Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do niej – w trybie art. 10 § 1 i art. 79a w zw. z art. 140 k.p.a. – w postępowaniu przed tym organem, który, zauważmy, po raz pierwszy okoliczność tę podniósł (Wójt kwestii tej w ogóle nie rozważał). Po drugie, najwyraźniej uszło uwagi SKO, że zarysowany przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spór co do tego, czy Skarżącej może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy jej matka, jako małżonka osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ogniskuje się w istocie wokół, budzącego w praktyce istotne kontrowersje, pytania o właściwy sposób wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (w brzmieniu: "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności") – czy mianowicie ten przepis należy odczytywać literalnie, zgodnie z jego dosłownym brzmieniem (jak czyni to organ II instancji), czy w oparciu na pozajęzykowych metodach wykładni, w szczególności z odwołaniem się do reguł wykładni celowościowej i systemowej. Wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie była – i nadal nie jest – rozstrzygana jednolicie (por. przykładowe wyliczenie orzeczeń opowiadających się za jedną albo drugą z powyższych opcji, zamieszczone w uzasadnieniu wyroku NSA z 11.08.2020 r., I OSK 599/20, CBOSA). Jednakże godzi się zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczyna już, jak się wydaje, przeważać pogląd bazujący na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. np. wyroki NSA: z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 11.08.2020 r., I OSK 599/20; z 25.09.2020 r., I OSK 960/20; z 20.01.2021 r., I OSK 2031/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21 – CBOSA; odmiennie: wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2103/20, CBOSA). Mimo to Sąd w niniejszym składzie dostrzega i dopuszcza możliwość wystąpienia w praktyce wyjątkowych sytuacji, w których specyficzne okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rysująca się kolizja z innymi, niż pewność prawa, wartościami prawnie (a zwłaszcza konstytucyjnie) chronionymi, może przemawiać za koniecznością odstąpienia w konkretnym, szczególnym przypadku od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przykładów takich sytuacji dostarcza orzecznictwo – por. np. specyficzny stan faktyczny, na kanwie którego zapadł prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 02 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 73/21 (CBOSA) oraz wyrażoną w tym orzeczeniu bardziej ogólną myśl, że choć relacje między małżonkami nie wyłączają literalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., "nie oznacza to, że przepis ten powinno się bezrefleksyjnie wykładać tak, że powinien mieć on zastosowanie w każdej sytuacji pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim". Zdaniem Sądu w niniejszym składzie za tak rozumianą sytuację wyjątkową (szczególną), uzasadniającą odstąpienie od reguły stosowania wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., może uchodzić również sytuacja, gdy pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, niemożność sprawowania opieki przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej (której dotyczy wnioskowane świadczenie) z uwagi na wiek lub stan zdrowia tego współmałżonka – oceniany również przez pryzmat niezbędnych w danym przypadku czynności opiekuńczych – ma charakter tak ewidentny, iż ocena tej okoliczności nie wymaga wiadomości specjalnych (którymi przecież ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie dysponują). Chodzi tu zatem o takie przypadki, gdy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie odzwierciedla rzeczywistego stanu zdrowia małżonka, który jest na tyle zły, iż jest jasne, że sam małżonek ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a więc tym bardziej nie jest w stanie sprawować opieki nad inną osobą (por. np. wyrok NSA z 18.10.2016 r., I OSK 1171/15, CBOSA). W świetle powyższych uwag w kontrolowanej sprawie organy powinny były wyjaśnić, czy M. P. obiektywnie jest w stanie sprawować w niezbędnym zakresie opiekę nad mężem, J. P., mając w szczególności na uwadze jej wiek oraz stan zdrowia (o którym Skarżąca w odwołaniu twierdziła – acz jedynie ogólnikowo i bez żadnych dowodów – że nie pozwala jej matce na zajmowanie się ojcem). Tymczasem organ I instancji kwestii tej w ogóle nie analizował, natomiast SKO ograniczyło się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia – podkreślmy: dalece niewystarczającego w kontekście powyższych uwag odnośnie do właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – że M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – uwzględni wskazania i oceny prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności uwzględni przedstawioną w nim wykładnię przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w poruczonym wyżej zakresie, a także zweryfikuje ewentualne występowanie w tej sprawie pozostałych przesłanek (pozytywnych lub negatywnych) warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.