I OSK 3917/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Kujawsko - Pomorskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 956/18 o odrzuceniu skargi Województwa Kujawsko - Pomorskiego na pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: 1. sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 956/18, w ten sposób, że w sentencji tego wyroku w wierszu siódmym od dołu usunąć sformułowanie "[...] listopada 2017 r., nr [...]" i wpisać "[...] stycznia 2018 r., nr [...]"; 2. oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Województwa Kujawsko – Pomorskiego na pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na akty lub czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Stanowisko skarżącego, iż pismo z [...] stycznia 2018 r. odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] listopada 2017 r. podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nie jest prawidłowe. Pismo to nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w ww. przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Pismo to nie jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne. Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Zdaniem tego Sądu wniesienie skargi na pismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych do protokołu kontroli winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Województwo Kujawsko – Pomorskie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi. Nadto Województwo wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem i odrzucenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym poprzez stwierdzenie, iż czynności kontrolne prowadzone przez funkcjonariuszy CBA [...] nie podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art, 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - naruszenie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj., Dz. U. z 2017 r. poz. 1993, z późn. zm., "Ustawa o CBA") poprzez uznanie, że czynności kontrolne podejmowane przez funkcjonariuszy CBA polegające na badaniu określonych przepisami prawa procedur podejmowania decyzji nie stanowią innych czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy "Prezes CBA" w rzeczywistości prowadzi nadzwyczajną kontrolę wydawanych przez marszałka województwa decyzji administracyjnych; - naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: "k,p.a.") w zw. z art 154 § 1 i 156 § 1 k.p.a. poprzez przejmowanie kompetencji organu wyższego stopnia, działanie w charakterze organu odwoławczego lub w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji, tworząc niezależnie od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego swoistą super instancję, służącą kwestionowaniu i korygowaniu ustaleń i decyzji administracyjnych, wbrew strukturze organów i wbrew przepisom powszechnie obowiązującym i pomimo braku stosowanego uprawnienia, a w konsekwencji doprowadzenie do rzeczywistego uchylenia decyzji administracyjnej; - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rozbudowywanie uprawnień kontrolnych CBA wbrew zasadzie legalizmu i kopiowanie roli organu wyższego stopnia, kreując wbrew przepisom nowe nieznane kodeksowi postępowania administracyjnego postępowanie nadzwyczajine służące kontroli działania administracji publicznej. Skarżące Województwo wniosło o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, szeroko powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w podobnych sprawach. Z orzecznictwa tego wynika, że zaskarżanie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Zarzuty skargi kasacyjnej można zasadniczo sprowadzić do stwierdzenia, że funkcjonariusze CBA w niniejszej sprawie przekroczyli swoje uprawnienia i działali jako quasi organ wyższej instancji, dlatego działania te podlegały kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe, przy czym należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi było pismo Szefa CBA z [...] stycznia 2018 r., którym nie uwzględniono zastrzeżeń Województwa do protokołu z [...] listopada 2017 r. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem pismo i protokół dotyczą tej samej kwestii, którą Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu poruszył. O właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w sprawach wyników kontroli (a więc i w sprawie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do wyników kontroli) przesądza to, czy zaskarżony akt stanowi dla skarżącego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie tak zaś nie jest. Protokół kontroli z [...] listopada 2017 r. został sporządzony na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 44 oraz 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj,: Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm), "ustawa o CBA". Zgodnie z powyższymi przepisami funkcjonariusze CBA, w granicach zadań określonych w ustawie, wykonują m.in. czynności kontrolne w celu ujawniania przypadków korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Czynności kontrolne polegają m.in. na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych. Wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Stosownie do art. 45 ustawy o CBA protokół kontroli podpisują funkcjonariusz kontrolujący i kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona. Kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia do Szefa CBA, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń Szef CBA jest obowiązany dokonać ich analizy i w miarę potrzeby zarządzić dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń polecić zmianę lub uzupełnienie odpowiedniej części protokołu kontroli. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części Szef CBA przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania pisemne wyjaśnienie tej odmowy. Zgodnie z art. 46 ustawy o CBA po sporządzeniu protokołu kontroli kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może: skierować wniosek o odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, wystąpić do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność w sprawie stwierdzenia w kontrolowanej jednostce organizacyjnej naruszeń przepisów prawa, skierować informację do Najwyższej Izby Kontroli lub innych właściwych organów kontrolnych w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia kontroli w szerszym zakresie (ust. 1). Stosownie do ust. 2 na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, CBA wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze. W sytuacjach określonych w dalszych ustępach: Szef CBA przekazuje materiały postępowania kontrolnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania przygotowawczego Prokuratorowi Generalnemu, CBA zawiadamia właściwe organy gdy ujawnią się czyny, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. Organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, do których skierowano wnioski, wystąpienia, informacje i zawiadomienia, informują CBA o sposobie i zakresie ich wykorzystania (ust. 5). Analizując powyższe przepisy należy dojść do wniosku, że odmowa uwzględnienia przez Szefa CBA zastrzeżeń do protokołu kontroli co do zasady nie wywołuje i nie powinno wywoływać bezpośrednich skutków w sferze uprawnień lub obowiązków jego adresata – w przeciwnym razie byłoby ono sprzeczne z ww. regulacją. Przedmiotowe pismo Szefa CBA nie ma charakteru władczego, jednostronnie kształtującego sytuację prawną adresata. Poprzez postępowanie określone w ustawie o CBA nie nawiązuje się między Szefem CBA (jako organem) a podmiotem kontrolowanym stosunek administracyjnoprawny. Ani ustawa o CBA, ani charakter pism sporządzonych przez funkcjonariuszy lub Szefa CBA nie wskazują na to, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zaś przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, to nie mogły być też naruszone, co zostało przez skarżące Województwo zarzucone w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej Województwo samo przyznało, że protokół kontroli nie jest orzeczeniem, nie stanowi decyzji administracyjnej i postanowienia. Jego zdaniem realnie jednak wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, a z katalogu czynności, instrumentów i skutków prawnych dla kontrolowanego, rozstrzygnięcie zawarte w protokole jednoznacznie określa jego sytuację prawną. Naczelny Sąd Administracyjny częściowo podziela pogląd skarżącego, że zaskarżone pismo, jak i protokół kontroli nie stanowią orzeczenia w rozumieniu prawa administracyjnego i nie określają sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego. Wynik kontroli może dopiero stanowić podstawę do podjęcia kroków przez inne instytucje, które po jego analizie będą mogły wpływać na sytuację prawną podmiotu kontrolowanego. Wynik kontroli nie stanowi władczego rozstrzygnięcia i nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotu kontrolowanego. Pośredni wpływ tego wyniku na sytuację prawną kontrolowanego podmiotu nie przesądza o tym, że stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe należy odnieść również do zaskarżonego pisma Szefa CBA. Za niezrozumiałe należy uznać twierdzenia Województwa, jakoby funkcjonariusz CBA sporządzający protokół działał jako organ administracji publicznej, bowiem analizował konkretne sprawy administracyjne o wstępnym uznaniu za grupę producentów. Trudno sobie wyobrazić w jaki sposób CBA miałoby przeprowadzić kontrolę na podstawie ustawy o CBA nie analizując konkretnych spraw, w tym administracyjnych. Skarżące Województwo nie wykazało, aby w protokole kontroli lub też w zaskarżonym piśmie Szefa CBA zawarto bezpośrednie sankcje, które by właśnie w taki sposób wpływały na jego sytuację prawną i pod tym kątem mogłoby stanowić przedmiot kontroli – czy Szefowi CBA ustawa przyznaje takie uprawnienia. Bezpośredniego oddziaływania na sferę uprawnień lub obowiązków nie można dopatrzeć się również w odmiennym stanowisku Województwa odnośnie stanu faktycznego opisanego w protokole, czy też odmiennemu poglądowi na stan prawny sprawy. Zauważyć również należy, że wbrew stanowisku skarżącego kontrola nie decyduje o "odpowiedzialności konkretnej osoby", o tym "kto zawinił i kto odpowiada" – o tym zadecyduje ewentualnie sąd powszechny. Fakt, iż wyniki protokołu mogą stanowić, a w niniejszej sprawie tak się właśnie stało, podstawę do zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, również nie wskazuje na kognicję sądów administracyjnych w sprawie kontroli pisma Szefa CBA o odmowie uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Jak już wyżej wspomniano ani w protokole, ani w przedmiotowym piśmie nie zawarto bezpośrednich sankcji dla skarżącego, zaś okoliczności w tych pismach przedstawione podlegać będą ocenie prokuratora i ewentualnie później sądu powszechnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa wskazane w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji. Na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt. 1 sprostował z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę, to prawidłowo orzekł również o zwrocie uiszczonego od niej wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, zwrócić należy uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w świetle której przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (ONSAiWSA 2008/2/23, Prok.i Pr.-wkł. 2008/9/47).