II OSK 99/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. z siedzibą w O. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/17 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2017 r. znak [...] o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w O., wpisanego do tego rejestru jako willa [...]. Zdaniem Sądu I instancji opisane przez skarżącego, a także przedstawione w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy uszkodzenia i zmiany w wyglądzie przedmiotowego budynku nie uzasadniają twierdzenia o utracie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej przez willę [...]. Nie można również twierdzić, że nowe ustalenia naukowe odnoszące się do przedmiotowego budynku podważają wartości obiektu, które były podstawą wydania w 1997 r. decyzji o wpisie do rejestru willi przy ulicy [...] w O.. Świadczyć może o tym treść opinii Narodowego Instytut Dziedzictwa z [...] lutego 2017 r. (k. 123-136). W opinii tej przedstawiciel Instytutu stwierdził jednoznacznie, że wniosek o skreślenie z rejestru zabytków ww. budynku mieszkalnego należy zaopiniować negatywnie. Pomimo przekształceń spowodowanych przede wszystkim wprowadzeniem do budynku przez skarżącego nowych materiałów, niezgodnych z zatwierdzonym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie projektem remontu, nie utracił on swoich wartości naukowych i historycznych. Nadal posiada swą oryginalną, historyczną strukturę murów zewnętrznych i większość wewnętrznych, a także niektóre elementy wystroju, jak kolumny podtrzymujące taras nad dawnym wejściem głównym oraz tralki balustrady tarasów. Ponadto pomimo nieznacznych przekształceń gabarytowych, nadal czytelna jest bryła budynku, w tym proporcje kompozycyjne elewacji. Analiza dokonana przez ww. Instytut wskazała zatem, że pomimo przekształceń budynek nie uległ trwałym i nieodwracalnym zmianom, przesądzającym o pełnej utracie którejś z trzech podstawowych wartości budynku (str. 10 opinii). Przyjmując przedstawioną opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa za rozstrzygającą od strony merytorycznej, Sąd podkreślił zarazem, że decyzja Ministra oparta na ww. opinii nie jest ani arbitralna ani w gruncie rzeczy oparta na swobodnym uznaniu centralnego organu administracji. Zdaniem Sądu istotnym argumentem sprzeciwiającym się uznaniu wniosku skarżącego o wykreślenie willi [...] z rejestru zabytków może być fakt, że niektóre zmiany kwestionowane przez konserwatora zabytków zostały wprowadzone przez skarżącego. Dotyczy to zarówno faktu ocieplenia budynku nowoczesnymi materiałami, a także materiałów z których wykonano okna budynku i inne elementy wyposażenia. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz.1446 ze zm.; dalej: uozz), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, jako że przepisy te wymagają, aby Minister w toku postępowania o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków dokonał obiektywnej weryfikacji, czy i jakim stopniu, obiekt posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową i czy wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru "została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych", a w razie braku takiego potwierdzenia, obiekt winien być wykreślony z rejestru zabytków. W ocenie skarżącego, ustalenia zawarte w opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa kwestionują nie tylko tożsamość obiektu uznanego za zabytek, ale także podważają wartości, dla których sporny obiekt został wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] września 1997 r. pod numerem [...]. Skutkiem wskazanego naruszenia prawa jest odmowa wykreślenia z rejestru zabytków obiektu, który nie jest "Willą [...]" ani też nie jest "przykładem podmiejskiej willi mieszkalnej zachowanej w niezmienionej formie charakterystycznej dla architektury terenu O. ", jak wskazuje treść decyzji z 1997 r. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności zarzut dotyczy wadliwie dokonanej oceny faktów i ustaleń zawartych w dowodzie z powołanej wyżej opinii oraz treści decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków, skutkiem czego było wydanie orzeczenia w sposób uznaniowy, a nie w ramach uznania administracyjnego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23 25 ze zm.; dalej: Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 uozz. Oceniając ten zarzut stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że przedmiotem sprawy nie była sama prawidłowość wpisu obiektu do rejestru zabytków w 1997 r., lecz to czy zostały spełnione określone w art. 13 ust. 1 uozz przesłanki uzasadniające wykreślenie zabytku z rejestru zabytków. W świetle tego przepisu zabytek, który został wpisany do rejestru zabytków ze względu na wartość historyczną i naukową może być wykreślony z tego rejestru tylko wtedy, gdy nie ma już ani wartości historycznej, ani naukowej. Mająca kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie opinia wyspecjalizowanej instytucji, a mianowicie Narodowego Instytut Dziedzictwa z [...] lutego 2017 r. jednoznacznie wskazuje, że budynek nie utracił wartości naukowych i historycznych. Zarzut skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę z wnioskami płynącymi z tej opinii opartą na subiektywnej ocenie skarżącego. Zdaniem NSA decydujące znaczenie ma właśnie ta okoliczność, że budynek zachował czytelne dane o autentycznym wyrazie architektonicznym oraz znaczeniu w skali miejsca, dokumentując zabudowę willową O.. Nieścisłości dotyczące okoliczności związanych z samym wpisem do rejestru nie mają więc znaczenia dla sprawy. 4.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji uznał, że zabytek, który jest przedmiotem postępowania, nie utracił wartości historycznej i naukowej. Stwierdzenie to oparł na dowodzie z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Natomiast nie mogła być przedmiotem postępowania i ustaleń faktycznych sama prawidłowość ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, prostowanie jej czy zmiana. Organ ustalił stan faktyczny sprawy, to jest w szczególności stan budynku, i poddał ocenie przez pryzmat przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 uozz, wykazując jednoznacznie brak podstaw do wykreślenia budynku z rejestru zabytków. W związku z tym zarzut przekroczenia granic uznania przez organ administracji nie jest zasadny. 4.6. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.