II OSK 3670/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/18 w sprawie ze skargi A.O. i A.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. i A.W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz A.O. i A.W. 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji dokonały nieprawidłowego ustalenia, iż projektowana inwestycja polegająca na budowie bezobsługowej stacji bazowej poprzez instalację na projektowanej wieży rurowej 3 anten sektorowych jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2004 r., a tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; zwanej dalej: p.b.); 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji II instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) przy jednoczesnym braku wskazania, na czym zdaniem Sądu polegać miało to naruszenie; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niezgodne z regułami art. 107 § 3 k.p.a. sporządzenie uzasadnia zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu administracji jest prawidłowe, wyczerpujące i spełnia wszystkie wymogi przywołanego przepisu; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem .zagospodarowania przestrzennego, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji; 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. 8. art. 35 ust. 1 i 32 ust 4 p.b. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 oraz § 49 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy pomimo, że projekt budowlany nie był przewidziany w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie jest sprzeczny z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń; 9. art. 46 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 oraz § 49 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja polegająca na budowie bezobsługowej stacji bazowej poprzez instalację na projektowanej wieży rurowej instalacji 3 anten sektorowych o częstotliwości 900 Mhz jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organy administracyjne I i II instancji prawidłowo ustaliły, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń; 10. art. 46 ust 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, powodujące, że WSA w sposób sprzeczny z postanowieniami powołanych powyżej przepisów rangi ustawowej nie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów planu i w swym wyroku dokonał wskazań, które uniemożliwiają posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej która jest zgodna z ustaleniami planu, a w szczególności, że na terenie objętym wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest wykonywanie jedynie infrastruktury telekomunikacyjnej kwalifikowanej jako infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, w sytuacji gdy tak nie jest. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Spółka zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi. Przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych naruszonych przez organy administracji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 2 w powiązaniu z art. 1 § 1 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne(por. wyroki NSA 22 marca 2022 r., III OSK 1222/21, z 8 grudnia 2017 r. II OSK 635/16 oraz z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. W końcu nie są zasadne te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których Spółka stara się zakwestionować stanowisko Sądu w zakresie dokonanej oceny zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Bezspornym w sprawie pozostaje, że inwestycja realizowana ma być na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania symbolem [...] - terenach mieszkaniowych jednorodzinnych, dla których nie przewidziano lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dlatego też realizacja spornej inwestycji byłaby dopuszczalna, w przypadku braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Zgodnie z art. 46 ust. 2 zd. 2 ww. ustawy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przy czym, jak wynika z art. 2 pkt 4 ww. ustawy przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu rozumie się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Tymczasem w ramach przedmiotowej inwestycji zaplanowano instalację trzech anten sektorowych pracujących w paśmie o częstotliwości 900 Mhz na projektowanej wieży rurowej o wysokości 40,3 m. Nie można jej zatem zaliczyć do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, która mogłaby być realizowana na terenach przeznaczonych w planie miejscowym jako zabudowa jednorodzinna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną Sąd I instancji wyraził prawidłowe stanowisko, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy, inwestor powołując te przepisy nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, mając na uwadze treść art. 46 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 4 ww. ustawy, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Mają powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.