IV SA/Wa 1981/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku Z. G., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., w części dotyczącej jej pkt 2 - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] we wskazanym zakresie. Powołana decyzja Wojewody stanowi: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...] N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę odcinka drogi [...] od rejonu węzła "[...] " (bez węzła) do węzła "[...] ", zadanie II węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...] " w km [...] [...]; - w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zezwolił na realizację ww inwestycji drogowej, która została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Na realizację tej inwestycji została przeznaczona również przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, a która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ww nieruchomość. Na potrzeby niniejszego postępowania, zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uprawniony rzeczoznawca majątkowy I. C., w dniu [...] maja 2016 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość ww nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda ustalając odszkodowanie oparł się o powyższy operat uznając, iż został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podniósł, iż zgodnie z przeprowadzoną analizą ww operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił jej stan na dzień [...] lutego 2016 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości ustalił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda wskazał także, iż do dnia wydania niniejszej decyzji strony nie przedstawiły stosownych dokumentów, tj. protokołu zdawczo-odbiorczego lub oświadczenia o wydaniu nieruchomości potwierdzających fakt wydania przedmiotowej nieruchomości inwestorowi na cele realizacji inwestycji drogowej, w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ww specustawy drogowej. Wobec powyższego uznał, iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania powyższy przepis, zgodnie z którym "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Ostatecznie ww decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Wojewoda [...] orzekając w zakresie odszkodowania nie uwzględnił ww 5 % bonifikaty. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania wobec czego stała się ona ostateczna w dniu [...] grudnia 2016 r. Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., Z. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] w części odmawiającej podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (pkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęły się zanim dotychczasowy właściciel został zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższą okoliczność, zdaniem skarżącej, potwierdza treść dziennika budowy Nr [...] a także fakty powszechnie znane w postaci zdjęć umieszczonych na stronie internetowej inwestora. W ocenie skarżącej, odmowa powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Jak bowiem podniosła, zawiadomienie o wydaniu decyzji dotyczącej jej nieruchomości doręczono jej w trybie art. 49 kpa dopiero w dniu [...] lutego 2016 r tj. po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowanych. Świadomość zatem ciążącego na skarżącej obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości i jednocześnie bieg terminu do wydania nieruchomości, z którym się wiązało prawo do uzyskania podwyższonego odszkodowania, zaistniała w czasie, w którym bezprzedmiotowe już było wydawanie gruntu albowiem był we władaniu inwestora. Jednocześnie podniosła, iż w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że nie czyniła żadnych przeszkód w faktycznym objęciu gruntu we władanie przez zarządcę. Odnosząc się do podniesionych we wniosku zarzutów Minister wskazał, iż skarżąca w istocie domaga się od organu nadzorczego, przy rozpatrywaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji, dokonania "prawidłowych" ustaleń faktycznych i następnie porównania ich z "wadliwymi" ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co z kolei powinno doprowadzić do uznania, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa, bowiem została wydana w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne. Odniesienie się merytoryczne do zarzutów skarżącej w zakresie ustaleń faktycznych sprawy skutkowałoby de facto koniecznością dokonania merytorycznej kontroli weryfikacji całości postępowania. Dokonanie takiej oceny wykracza jednak poza ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 Kpa. Wobec powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją odmówił stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem Z. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu: - art.18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż to strona winna była udowodnić okoliczność wydania nieruchomości, co doprowadziło organ nadzoru do konstatacji, iż jego niezastosowanie w bezspornym stanie faktycznym sprawy, gdy strona dokonała wydania nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie, nie stanowiło rażącego naruszenia tego przepisu; - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy kpa w związku z art. 157 § 1 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności albowiem organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także naruszył obowiązki jakie na organie nadzoru spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej tą decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 KPA ; - art. 7 w związku 77 § 4 kpa poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji mimo, iż Wojewoda [...] przy jej wydawaniu pominął fakt znany mu z urzędu, to jest wiedzę o treści dziennika budowy nr [...], który bezspornie wskazywał na okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest datę zajęcia nieruchomości skarżącej i rozpoczęcia na niej prac budowlanych, a także pominięcie, iż organ nadzoru (poprzednio Minister Infrastruktury i Budownictwa) w zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] postępowaniu odwoławczym w stosunku do nieruchomości położonej w tym samym obrębie (N. [...]) ustalił bezsprzeczny stan faktyczny w zakresie wydania nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącej, na podstawie kopii ww dziennika budowy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; o zobowiązanie organu do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych w sprawie niniejszej decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r Nr [...] w części odmawiającej powiększenia wysokości odszkodowania o 5 % wartości ww. nieruchomości (punkt 2 sentencji decyzji), jak również wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przybliżyła przebieg postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i przyznania skarżącej odszkodowania z powyższego tytułu. Jednocześnie podniosła, iż w zaistniałych okolicznościach sprawy oraz znanych organowi dowodach nie można było uznać, że nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania o 5%, o którym to podwyższeniu mowa w przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wskazując na orzecznictwo sądowoadminstarcyjne podniosła także, iż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej, zatem z uwagi na oczywistość naruszenia przepisu art. 18 ust.1e cyt. specustawy, zasadne jest stwierdzenie nieważności części decyzji dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o 5 % wartości przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest natomiast weryfikacja decyzji ostatecznej dokonywana przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Poddając zatem analizie, w powyższych granicach, kwestionowane orzeczenie Sąd nie dopatrzył się w nim wad wymienionych w ww przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Stwierdzenie nieważności aktu nie może bowiem prowadzić do podważenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych sformułowanej w art. 16 Kpa, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji obrotu prawnego. Wyjątki od tej zasady, w tym instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny być interpretowane rozszerzająco i podlegają ścisłej wykładni. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi wskazać należy, iż podważana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności ww decyzji wskazuje na nieuwzględnienie przez Wojewodę regulacji przewidzianej art. 18 ust. 1e ww ustawy w zakresie przyznania 5% bonifikaty za udostępnienie terenu inwestycyjnego w określonym ww ustawą terminie, wskazując jednocześnie na tę okoliczność (spełnienia przesłanek zasadności uzyskania przedmiotowej bonifikaty) dowody, w tym dziennik budowy nr [...]. Skarżąca błędnie utożsamia rażące naruszenie prawa (niezastosowanie regulacji art. 18 ust 1e cyt. ustawy) z okolicznością nie uwzględnienia jej stanowiska przez Ministra w zaskarżonej do Sądu decyzji, co do przyznania dodatkowych 5% wartości przejętej nieruchomości. W tym zakresie zresztą Wojewoda w ww decyzji odszkodowawczej wypowiedział się (str. 3 decyzji) wskazując na powody tak podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu natomiast ta okoliczność nie podlega weryfikacji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lecz w postępowaniu odwoławczym, w którym dokonuje się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W postępowaniu nieważnościowym Sąd jedynie bada czy w istocie wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 §1 kpa, tj. stwierdza czy kontrolowana decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. A zatem organ bada czy decyzja administracyjna obarczona jest wadą tak istotną, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku zaktualizowania się pewnych szczególnych, ww enumeratywnie wyliczonych przesłanek. Natomiast rażące naruszenie prawa, wyrażone powyższą regulacją (art. 156 §1 pkt 2 kpa.), na zaistnienie którego w okolicznościach niniejszej sprawy powołuje się skarżąca, dotyczy przypadków kwalifikowanego (wyjątkowo poważnego) naruszenia przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Ważne jest także aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, z 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 363/11). Decyzja odszkodowawcza, z treścią której skarżąca się nie zgadza, takich skutków nie wywołuje. Została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy, po prawidłowo przeprowadzonym całym postępowaniu administracyjnym (zawiadomienia, w tym także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, zgodnie z art. 10 kpa, jak również pouczenie o środkach zaskarżenia). Okoliczność nie uwzględnienia bonifikaty była przedmiotem analizy organu I instancji, którego zdaniem, okoliczności sprawy uniemożliwiały jej przyznanie. Zatem, w ocenie Sądu organ nie uchybił ani przepisom materialnym - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ani proceduralnym a to z kolei stanowi, iż nie można uznać aby wniesiona skarga mogła zostać uwzględniona. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody winna była w postępowaniu odwoławczym (zwykłym) wykazywać zasadność swojego stanowiska w zakresie żądania doliczenia do odszkodowania nieuwzględnionej 5 % bonifikaty. Podnoszona bowiem przez nią zarówno we wniosku jak i w skardze okoliczność mogła podlegać weryfikacji jedynie w toku postępowania zwykłego. Skarżąca natomiast od decyzji odszkodowawczej nie wniosła odwołania. Należy zatem skonstatować, iż poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania, skarżąca zamierzała doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i de facto do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Reasumując wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 26.05.2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 07.03.2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, to w ocenie Sądu, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić naruszenie przepisu, którego zastosowanie bądź jego brak budzi wątpliwości, tzn. nie może zostać w sposób jednoznaczny zweryfikowany, pod kątem rzeczywistego dostosowania się organu administracyjnego do jego dyspozycji. Ostatecznie trzeba zatem stwierdzić za organem, iż w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] odmawiając powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie naruszył przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w sposób, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności ww. decyzji w tej części. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.