II OSK 3258/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 55/17 w sprawie ze skargi A. J. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. II SA/Gl 55/17, uwzględnił skargę A. J. i Z. J. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] listopada 2016 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] września 2016 r. nr[...], ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] – K., położone w C. przy ul. [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji uznał, że w przypadku modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, Kolegium nie miało prawa dokonywać swoich obliczeń w oparciu o parametry, z których inwestor sam się wycofał. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się bowiem interpretować zbyt sztywno. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora, ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przy tym, zdaniem Sądu I instancji, wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona jedynie poprzez określenie górnej granicy "do 30m" i część orzecznictwa dopuszcza takie rozwiązanie. Z uwagi na kierunek skargi Sąd nie ma uprawnienia, by dokonywać tu jakichkolwiek ustaleń niekorzystnych dla skarżących (np. poprzez wprowadzenie wymogu określenia tzw. widełek, w tym dolnej granicy), bowiem uchybiłby treści art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji wyraźnie wskazuje, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. Przy tym, w decyzji tej określono szerokość elewacji frontowej do 30 m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze). Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia oraz naruszenie art. 138 § 2 Kpa i 107 § 3 Kpa, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Podkreślono, że Kolegium powinno w sposób należyty dokonać ustaleń faktycznych i ocenić dokumentację zgromadzoną w aktach postępowania, także w zakresie zmodyfikowanego wniosku inwestora, dokonując w sposób dogłębny oceny decyzji organu I instancji. Kolegium winno przy tym pamiętać, że jest organem merytorycznym, mogącym w wielu przypadkach także samodzielnie uzupełnić materiały w sprawie, jeśli widzi taką konieczność (art. 136 Kpa), a stosowanie art. 138 § 2 Kpa, jako przepisu wyjątkowego, wymaga szczegółowego uzasadnienia i winno być traktowane jako ostateczność. 2. P. D. - uczestnik postępowania - wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uwzględnieniem przez WSA skargi na powołaną wyżej decyzję SKO pomimo braku naruszenia przepisów postępowania przez SKO; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezstosowaniu art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz błędną interpretacją zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym zastosowaniu art. 134 § 2 Ppsa i przyjęciu, że utrzymanie w mocy decyzji SKO stanowiło będzie orzekanie na niekorzyść skarżącego; 4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym niezastosowaniu art. 151 Ppsa i zaniechaniu oddalenia skargi pomimo prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium; 5) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wykonawczego zastosowanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie przez Sąd, że Kolegium dokonało błędnych ustaleń faktycznych, wpływających bezpośrednio na treść zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności koniecznym jest zwrócenie uwagi na granice sprawy sądowo-administarcyjnej wyznaczone decyzją kasatoryjną Kolegium, wydaną w trybie art. 138 § 2 Kpa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest to decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy tj. ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy. Według brzmienia tego przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji - "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu". W niniejszej sprawie Sąd I instancji zakwestionował, zastosowanie tego przepisu przez Kolegium, wskazując na konieczność wydania merytorycznej decyzji w ramach postępowania odwoławczego. Innymi słowy zaskarżony wyrok nie przesądził o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzając że Kolegium winno zakończyć sprawę decyzją merytoryczną, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 3.3. Kluczowa dla oceny legalności w niniejszej sprawie była bowiem dopuszczalność zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Sąd I instancji uznał, że ustalony stan faktyczny w sprawie nie daje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 136 Kpa – w niniejszej sprawie kolegium powinno było wydać decyzję merytoryczną przesądzając czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy czy też nie, uwzględniając przy tym tę okoliczność, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku. Zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie dotyczą jednak tej kwestii i w związku z tym nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała bowiem przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż obowiązkiem Kolegium było wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 Kpa, a nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taki zarzut nie został w ogóle postawiony. 3.4. Przy tym przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Wydając taką decyzję organ II instancji nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, który nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu takiej decyzji, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1424/10). W konsekwencji dostrzeżenie przez Sąd I instancji nieprawidłowości decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie daje podstaw do wyrażania przez Sąd wiążącej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, skoro podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogły być wyłącznie kwestie związane z prawidłowością postępowania prowadzonego w sprawie, a nie kwestie merytoryczne, które nie powinny być rozważane w decyzji kasacyjnej. Dlatego też uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w zakresie materialnoprawnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia wykonawczego w zakresie zasad ustalania wskaźników zabudowy, wykracza poza granice sprawy. Powyższe uchybienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wpływa jednak na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. 3.5. Z przyczyn podanych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał jakichkolwiek podstaw aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji co do braku przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego też ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C., o ile na dzień orzekania nie zmienią się okoliczności faktyczne i prawne - Kolegium wyda decyzję w ramach art. 138 § 1 Kpa, nie będąc jednak związany wykładnią przepisów rozporządzenia wykonawczego zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. 3.6. W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako nie dotyczące w istocie zastosowania art. 138 § 2 Kpa są całkowicie niezasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. W oparciu zaś o art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.