VIII SA/Wa 774/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Rada Miejska w W. (dalej: "Rada Miejska", "organ") w dniu [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy W. (dalej: "uchwała"). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Pismem z [...] lipca 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa tj.: - art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w § 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym; - art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."), polegające na wskazaniu w § 5, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2020 r. co oznacza powstanie wątpliwości co do faktycznej daty wejścia w życie niniejszej uchwały. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in. na regulację art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy uzyskała uprawnienie do różnicowania stawki opłat, ale zostało ono ograniczone do przypadków wymienionych w tym przepisie. Podniósł, że według postanowień tego przepisu stawka może być zróżnicowana w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1. Różnicowanie w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z pkt 3 tego przepisu. Różnicowanie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody z pkt 1 tego przepisu. Natomiast kryteria różnicowania w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy przystają do metod określonych zarówno w ust. 1, jak i ust. 2 art. 6j. Pomimo to nie mogą być one stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2, gdyż treść tego przepisu wyklucza różnicowanie stawek. Ustawodawca zdecydował, że w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w ust. 2 sformułowanie "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej uchwale Rada Miejska ustaliła dwie stawki przyjmując jako dodatkowe kryterium rodzaj zabudowy, w którym znajdują się gospodarstwa domowe. Inna stawka przewidziana została dla gospodarstwa domowego zabudowy jednorodzinnej oraz inna dla wielorodzinnej. Rada Miejska uchwaliła zatem dwie stawki opłaty od gospodarstwa domowego, czym naruszyła art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z kolei odnosząc się do treści § 5 uchwały, Prokurator podniósł, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ samorządu, a takimi aktami są m.in. uchwały mające charakter prawa miejscowego, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi powszechnie obowiązującą normę, która posiada kategoryczny charakter. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego w § 2 uchwały brak jest jakiegokolwiek odniesienia do gospodarstwa domowego, czy liczby osób w gospodarstwie domowym. W uchwale mówi się jednoznacznie o "osobach zamieszkujących nieruchomość". Rada Miejska zróżnicowała stawki opłat zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który pozwala na stosowanie łącznie różnych kryteriów różnicujące stawki opłaty. Zróżnicowanie stawki opłat dotyczy liczby osób zamieszkujących nieruchomość i rodzaju zabudowy. Oba kryteria są wymienione we wskazywanym przepisie. Wbrew twierdzeniu skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi, Rada Miejska nie uchwaliła dwóch różnych "stawek opłaty od gospodarstwa domowego, czym naruszyła art. 6j ust. 2 ustawy". Rada Miejska dokonała zróżnicowania stawek w oparciu o obowiązujący od 6 września 2019 r. przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g., nie wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia. Za niezasadny organ uznał również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Podniósł, że zasadą wynikającą ze wskazanego przepisu jest, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Zauważył, że w tym samym przepisie ustawodawca uznał, że możliwe jest wejście w życie w terminie dłuższym jeżeli dany akt normatywny określi termin dłuższy. Istnieją przepisy, które umożliwiają wejście w życie aktu normatywnego w terminie krótszym niż 14 dni od ogłoszenia, z dniem ogłoszenia, a nawet z mocą wsteczną. Wszystkie te możliwości są uzależnione od tego czy nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Nie sposób więc odrywać oceny tego czy doszło do istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 od konkretnych okoliczności dotyczących danego aktu normatywnego oraz tego jakiej konkretnie materii dotyczy dany akt. W wypadku zaskarżonej uchwały dotyczył on ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które mieszkańcy ponoszą w okresach kwartalnych, w terminach płatności podatku od nieruchomości. Zatem wejście w życie zmienionej stawki tych opłat, musiało być zharmonizowane z okresami płatności (tu, początek III kwartału). Płatność za III kwartał następuje do dnia 15 września danego roku. Dziennik Urzędowy Województwa M. z treścią uchwały ukazał się [...] czerwca 2020 r. (dowód: wydruk Dziennik Urzędowego), a więc w dostatecznie długim okresie przed 1 lipca 2020 r., aby mieszkańcy gminy, a więc adresaci norm zawartych w akcie mogli zapoznać się z nimi i ponieść je w nowej wysokości w terminie płatności. W sytuacji gdy brak jest pewności z jaką datą zostanie ogłoszony publikator, nie można dopuszczać do sytuacji, że przepis dotyczący ciężaru finansowego dla obywatela wejdzie w życie z przypadkową datą. To dopiero powodowałoby niepewność dla adresata normy, jaką opłatę ma uiścić za II kwartał 2020 r. Dlatego, zdaniem organu, zapis § 5 ust. 2 uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa, gdyż wprowadza pewność od jakiej daty obywatel powinien uiszczać zmienioną opłatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Miejska w § 5 ust. 2 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2020 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. [...] czerwca 2020 r. pod pozycją 6250, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 18 czerwca 2020 r., a nie 1 lipca 2020 r., jak wskazuje druga część ww. przepisu. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się bowiem dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). W ocenie Sądu treść § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście jej w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora odnośnie wskazanego w skardze naruszenia zapisów § 2 uchwały polegającego na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Należy wyjaśnić, że przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] maja 2020 r.), zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ww. ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Sporna regulacja § 2 uchwały z [...] maja 2020 r. nr [...] stanowi m.in., że: "ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 32 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość zabudowaną budynkiem wielorodzinnym"(§ 2 ust. 1). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że w § 2 zaskarżonej uchwały brak jest jakiegokolwiek odniesienia do gospodarstwa domowego, czy liczby osób w gospodarstwie domowym. Ww. regulacji § 2 uchwały mówi się jednoznacznie o "osobach zamieszkujących nieruchomość". Należy przyjąć, że Rada Miejska zróżnicowała stawki opłat zgodnie z upoważnieniem zawartym w przytoczonym wyżej art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który pozwala na stosowanie łącznie różnych kryteriów różnicujące stawki opłaty. Zróżnicowanie stawki opłat dotyczy liczby osób zamieszkujących nieruchomość i rodzaju zabudowy. Oba kryteria są wymienione we wskazywanym przepisie. W świetle powyższego uznać należy, że Rada Miejska wbrew temu co podnosi skarżący, nie uchwaliła dwóch różnych stawek opłaty od gospodarstwa domowego. Organ dokonał bowiem zróżnicowania stawek w oparciu o obowiązujący od 6 września 2019 r. przepis art. 6j ust. 2a, nie wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia. Sąd zauważa, że zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2593/21, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały (punkt 1 wyroku). Jednocześnie w pozostałej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu istotnym, dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga w tej części została oddalona, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.