II OSK 401/21

SENTENCJA Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 518/20 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 518/20, oddalił skargę B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. o ustaleniu na wniosek W. F. i T. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej samoobsługowej myjni samochodowej o jedno zadaszone stanowisko i budowie ekranu akustycznego. Skarżący w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu powołanych przepisów wskazanego rozporządzenia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu do oceny terenu, którego dotyczy wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, powołanego art. 115 Prawa ochrony środowiska, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 28, art. 109 § 1 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie może kwestionować prawidłowości ustalenia stron postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istocie sprowadza się do twierdzenia, że sprzeczne z prawem jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej i wysokość zabudowy poprzez podanie przybliżonych wartości, mianowicie "około 6,5 m" w przypadku szerokości elewacji frontowej i "około 5,5 m" w przypadku wysokości zabudowy. Zdaniem skarżącego, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, sprzeczne z prawem jest też określenie w przybliżeniu jednego z parametrów dotyczących geometrii dachu, mianowicie jego spadku, jako "około 2º". W ocenie NSA taki sposób określenia parametrów zabudowy nie jest sprzeczny z przepisami prawa, gdyż przepisy prawa nie określają z jaką dokładnością powinny być określone parametry zabudowy. Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że parametry zabudowy ustala się jako średnie parametry zabudowy sąsiedniej. Na przykład wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 3). Niekiedy wprost wskazuje się, że dopuszczalna jest pewna tolerancja (§ 6 ust. 1). W ocenie NSA jeżeli jest to uzasadnione parametrami zabudowy występującymi w obszarze analizowanym, w szczególności ich różnorodnością, to parametry zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy mogą być określone nawet poprzez podanie wartości granicznych (od - do). W związku z tym zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby w obszarze analizowanym zabudowa była tak uporządkowana, że występuje wyłącznie jedna szerokość elewacji frontowej, wyłącznie jedna wysokość zabudowy oraz że wszystkie dachy w obszarze analizowanym mają dokładnie dwustopniowy spadek. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 115 Prawa ochrony środowiska stwierdzić należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego z uwagi na zróżnicowany charakter zagospodarowania obszaru analizowanego konieczne było ustalenie, jaka zabudowa była wcześniejsza i w zależności od tego zastosować właściwe środki ochrony przed hałasem. Na przykład, w razie ustalenia, że zabudowa mieszkaniowa pojawiła się na terenie wykorzystywanym w sposób, przy którym dopuszczalne są wyższe poziomy hałasu, konieczne byłoby stosowanie środków ochrony przed hałasem przewidzianych w art. 114 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W przypadku odwrotnej sytuacji konieczne byłoby - zdaniem skarżącego - wzięcie przez podmiot korzystający ze środowiska pod uwagę konieczności przestrzegania bardziej rygorystycznych standardów ochrony środowiska przed hałasem. Z powyższego wynika, że skarżący nie formułuje postulatu skierowanego do organu administracji ustalającego warunki zabudowy, lecz do podmiotu korzystającego ze środowiska. Jest to wynikiem w istocie zacytowania poglądu z powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej komentarza do Prawa ochrony środowiska, który jednakże nie dotyczy ustalania warunków zabudowy, lecz jest związany ze stosowaniem art. 115a Prawa ochrony środowiska, czyli przepisu stwarzającego możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Egzekucja takiej decyzji polega na możliwości wymierzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska administracyjnej kary pieniężnej (art. 298 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska) na podstawie kontroli lub pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 299 ust. 1 powołanej ustawy). Zatem skarżący zarzucił naruszenie przez organ administracji ustalający warunki zabudowy przepisu, który jest stosowany przede wszystkim przez organy ochrony środowiska przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu w odniesieniu do już funkcjonujących obiektów. Tym samym podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 115 Prawa ochrony środowiska nie może być uwzględniona. Podkreślić przy tym należy, że wskazane przepisy Prawa ochrony środowiska mogą być wykorzystane przez skarżącego do ochrony jego praw, w szczególności do ochrony przed hałasem powodowanym przez planowaną inwestycję, po jej uruchomieniu, czyli uwzględniając zakres inwestycji, której warunki ustalono zaskarżoną decyzją, po uruchomieniu dodatkowego stanowiska w istniejącej już myjni samochodowej oraz po wybudowaniu ekranu akustycznego. Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji odpowiadając na zarzut skarżącego, według którego w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo ustalono strony postępowania, trafnie zwrócił uwagę na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu administracyjnym, to od jej inicjatywy (wniosku o wznowienie postępowania) zależy, czy taka okoliczność ma stanowić podstawę wzruszenia decyzji. W ocenie NSA powołane przepisy nie wykluczają wprawdzie możliwości podniesienia takiego zarzutu, jaki podniósł skarżący, jednakże pozwalają stwierdzić, uwzględniając także inne okoliczności, czy taki zarzut był zasadny skoro zainteresowany, czyli podmiot rzekomo pominięty jako strona, nie podjął żadnych działań. Mając to na uwadze wskazać należy, że skarżący zarzucając, iż w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo ustalono strony postępowania nie podał żadnych konkretnych okoliczności na wsparcie tego twierdzenia. Nadto należało mieć na uwadze, że z akt administracyjnych, w szczególności analizy urbanistycznej nie wynika, aby postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tak niewielkiej inwestycji (polegającej na budowie dodatkowego stanowiska w istniejącej już samoobsługowej myjni samochodowej oraz budowie ekranu akustycznego pomiędzy tą myjnią, a nieruchomością skarżącego) mogło dotyczyć interesu prawnego lub uprawnienia innych jeszcze podmiotów, niż te, które w tym postępowaniu brały udział. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.