II OZ 572/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/20 umarzające postępowanie sądowe w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 3 marca 2021 r. VII SA/Wa 421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umorzył postępowanie sądowe. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 31 lipca 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 2 marca 2015 r., znak:[...]. Przedmiotowe orzeczenie zostało zaskarżone odrębną skargą wniesioną przez inwestora - [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. W wyniku rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 248/20 skargę oddalił. Powyższy wyrok wobec niezaskarżenia go przez strony, stał się prawomocny. Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 248/20, skarżący G. W. był uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego skargą Spółki. Otrzymał zawiadomienie o terminie rozprawy, na którym zamieszczono pouczenie, że w sprawach w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się wyłącznie na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od daty ogłoszenia wyroku (art. 141 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący nie był zatem pozbawiony możliwości skorzystania z zaskarżenia ww. orzeczenia. W przypadku gdyby nie zgadzał się rozstrzygnięciem Sądu zawartym w tym wyroku, po uprzednim złożeniu wniosku o uzasadnienie, mógł zaskarżyć go w drodze skargi kasacyjnej - z uprawnienia tego nie skorzystał. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaszła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 15 października 2020 r. VII SA/Wa 248/20, oceniany był przymiot strony skarżącego podnoszony w przedmiotowej skardze. Skoro sprawa ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. znak: [...] została już prawomocnie rozpoznana, niedopuszczalnym było ponowne sprawowanie sądowej kontroli tego samego aktu. Tym samym bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie skargi G. W. wniesionej na ww. decyzję. Rozpoznanie skargi na określony akt administracyjny przez wydanie wyroku (art. 132 p.p.s.a.) kończy postępowanie i uniemożliwia wydanie kolejnego wyroku względem skontrolowanego już aktu, przy tożsamości podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż przestał istnieć przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I.1 art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na: 1/ braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji kumulatywnej subsumcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in procedendo, tj.: a) regulacji kreującej jako podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego sytuację, gdy rzeczone postępowanie stało się z innych przyczyn bezprzedmiotowe, b) regulacji określającej granice rozpoznania przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej oraz normującej definicję sprawy administracyjnej oraz wyznaczającej jej zakres, który to brak łącznego zastosowania wyszczególnionych regulacji in procedendo skutkował: 1.1 uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż okoliczność zawarcia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie VII SA/Wa 248/20 (tj.: wyroku wydanego w następstwie rozpoznania skargi [...] sp. z.o.o na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. wydaną w sprawie[...]) rozważań merytorycznych dotyczących problematyki interesu prawnego skarżącego G. W. w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 2 marca 2015 r. znak: [...], kreuje per se przeszkodę do rozpoznania odrębnej skargi G. W. na wskazaną decyzję w sprawie [...] ze względu na zaistniała powagę rzeczy osadzonej, a w konsekwencji: 1.2 kreuje podstawę do umorzenia postępowania wywołanego złożoną przez G. W. skargą na wyszczególnioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. wydaną w sprawie [...] (zawisłego pod sygn. akt: VII SA/Wa 421/20) ze względu na zaistniała bezprzedmiotowość rzeczonego postępowania, w sytuacji gdy: 1.3 w świetle prawidłowej wykładni statuowanego na kanwie art. 134 § 1 p.p.s.a. pojęcia sprawy administracyjnej oraz granic sprawy administracyjnej: 1.4 rozpoznanie uprzedniej skargi na daną decyzję ostateczną nie powoduje automatycznej przeszkody do rozpoznania skargi na rzeczoną decyzję ostateczną wywiedzioną przez inną stronę lub uczestnika postępowania na prawach strony, a finalnie nie powoduje automatycznie powstania bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy: a) skarga na daną decyzję ostateczną wywiedziona przez inną stronę lub uczestnika postępowania oparta jest na szerszych zarzutach, a także ujawnia szerszy zakres uchybień lub szerszy zakres podstaw faktycznych niż skarga na rzeczoną decyzję ostateczną uprzednio rozpoznaną prawomocnym wyrokiem Sądu, albowiem b) granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, co oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi, nie będąc jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi, posiadając obowiązek wyjścia poza zakres zarzutów i wniosków skargi, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a ponadto c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. zachodzi w sytuacji, gdy strona postępowania w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a w konsekwencji: 1.5 w świetle prawidłowej wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a. pojęcia sprawa administracyjna oraz łącznej subsumcji na kanwie stanu faktycznego sprawy art. 134 § 1 p.p.s.a. pojęcia sprawy administracyjnej kumulatywnie z regulacją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.: a) uprzednie oddalenie skargi [...] sp. z o.o. mocą wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 248/20 na decyzję w sprawie [...] oraz zawarcie w rzeczonym wyroku rozważań prawnych dotyczących interesu prawnego skarżącego, nie kreuje ustawowego zakazu rozpoznania skargi skarżącego na rzeczoną decyzję w sprawie [...] oraz nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zawisłego w sprawie VII SA/Wa 421/20, albowiem: 1.6 skarga G. W. zawiera szersze zarzuty dotyczące decyzji w sprawie [...] niż podniesione w skardze [...] sp. z.o.o., (które dotyczyły nie problematyki interesu prawnego skarżącego G. W. w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 2 marca 2015 r. znak :[...], lecz interesu prawnego M. S. w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...]), a także: 1.7. skarga G. W. wskazuje na szerszy zakres uchybień niż objęty rozważaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 248/20, (który dotyczył przede wszystkim oceny kwestii istnienia interesu prawnego M. S. w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 2 marca 2015 r. znak: [...], jedynie dodatkowo odnosząc się do interesu prawnego G. W.), 1.8 które to szersze zarzuty i uchybienia zawarte w skardze G.W. (dotyczące m.in.: braku dokonania badania przez GINB interesu prawnego G.W. w kontekście skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowej WK7 z innymi elektrowniami wiatrowymi tj.: WK 3, WK 4, WK 5, WK6 oraz problematyki zastosowania na etapie badania interesu prawnego skarżącego regulacji ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrownia wiatrowych), nie objęte oceną w ramach wyroku w sprawie, winny zostać poddane niezależnej merytorycznej ocenie w oparciu o regulację art. 134 § 1 p.p.s.a. niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia skargi [...] sp. z.o.o.; Sąd pierwszej instancji zatem w następstwie braku łącznego zastosowania regulacji art. 161 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 rzeczonej ustawy uznał, iż zachodzi przeszkoda tamująca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi G. W. na decyzję ostateczną GINB w sprawie [...]. Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie wniosła o odrzucenie zażalenia, ewentualnie o jego oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania adwokackiego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r. II OSK 2453/10, LEX nr 743432; postanowienie NSA z 7 września 2011 r. II GSK 1215/11, LEX nr 899023; wyrok NSA z 22 lipca 2014 r. II OSK 378/13, LEX nr 1582107 i postanowienie NSA z 14 lutego 2014 r. II GSK 177/14, LEX nr 1450679). W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji, w sytuacji gdy w stosunku do tej decyzji zapadł już prawomocny wyrok, ze skargi innego podmiotu. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w wyroku z dnia 15 października 2020 r. VII SA/Wa 248/20, wydanym w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie niniejszej możemy mówić o okolicznościach świadczących o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Poza sporem jest bowiem, że zaskarżona w tej sprawie decyzja z dnia 27 listopada 2019 r. została w sprawie VII SA/Wa 248/20 oceniona w całości. W postępowaniu tym wywołanym skargą [...] sp. z o.o. w Warszawie uczestnikiem postępowania był także skarżący, co wynika z akt sprawy VII SA/Wa 248/20. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 15 października 2020 r. oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował przedmiotową decyzję pod względem zgodności w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił m.in. kwestię legitymacji G. W. do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 marca 2015 r., uznając że zaskarżona decyzja - decyzja z dnia 27 listopada 2019 r. - odpowiada prawu. I nie ma tutaj znaczenia, że w tej sprawie skarżący oparł swoją skargę na - jak wskazuje - szerszych zarzutach, ujawnił szerszy zakres uchybień czy szerszy zakres podstaw faktycznych. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś wedle art. 170 p.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zgodnie z art. 171 p.p.s.a.: "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wypadku, gdy sąd administracyjny rozpoznał skargę i wydał prawomocne orzeczenie, to w zakresie w jakim wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie sądowoadministracyjne. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest sytuacja, aby w sprawie wobec tego samego aktu sąd dokonywał odmiennych ocen. Sąd powinien na każdym etapie postępowania brać pod uwagę z urzędu okoliczności wskazujące na powagę rzeczy osądzonej. Przede wszystkim sądy administracyjne rozpoznające inny spór między tymi samymi stronami muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby również art. 1 i art. 170 p.p.s.a. (tak: wyrok NSA z 20 października 2016 r. II GSK 262/15; wyrok NSA z 14 września 2016 r. I FSK 328/15). W związku z tym w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów powinien być nie tylko zbliżony, ale wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została już oceniona. Wyrok w sprawie VII SA/Wa 248/20 jest prawomocny. W sprawie tej nie tylko mamy do czynienia z prawomocnym orzeczeniem odnoszącym się do zaskarżonej przez skarżącego decyzji, ale i z tożsamością tej sprawy. Tym samym okoliczności te musiały być uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Istnienie prawomocnego wyroku w tej sprawie, co jest niesporne, przekreśla możliwość ponownej oceny legalności decyzji administracyjnej zaskarżonej również przez skarżącego, niezależnie od wielości podniesionych zarzutów zażalenia. W tej sytuacji zaszła trwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie dalszego postępowania. Oceny w tym zakresie nie podważają liczne zarzuty zażalenia. Argumentacja zażalenia zmierzająca do wykazania, że możliwa jest ponowna merytoryczna ocena decyzji już raz osądzonej (prawomocnej), gdyż niniejsza skarga zasadza się na szerszych zarzutach, liczniejszych uchybieniach organu administracji oraz szerszych podstawach faktycznych, w świetle powyższego nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.