II OSK 1755/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/08 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł powyższy wyrok na następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeprowadzeniu z wniosku J. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w poziomie parteru zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości J. decyzją z dnia [...] września 2007r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158§1 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wydał w dniu [...] września 2006r., nr [...] decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na niezgodności lokalizacji wykonanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co wykluczało możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskutek rozpatrzenia odwołania E. G. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. G., prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie E. G., decyzją z dnia [...] lipca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że dokumentem wiążącym dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jest załączona do wniosku inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, sporządzona przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wykonania w późniejszym terminie pomiarów geodezyjnych, które są rozbieżne w stosunku do pomiaru zawartego w znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, nie może skutkować stwierdzeniem, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ze wskazań organu odwoławczego wynika, że "organ wojewódzki powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, stanowiącą podstawę wydania przez Burmistrza Miasta H. decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. dokładną odległość spornego budynku mieszkalnego od granic działki, co pozwoli z kolei na zbadanie czy w/w obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, czy też nie". Ponadto, organ I instancji powinien odnieść się do kwestii zgody poprzedniego właściciela działki nr ewid. [...] – A. B. na usytuowanie budynku przy granicy działki. Mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji dokonał za pomocą skalówki pomiaru odległości budynku inwestora od granicy działek. Z pomiaru wynikało, że ściana budynku nie jest usytuowana równolegle do granicy działek i odległość od granicy wynosi od 0,75m do 1,25m. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki inwestora nr [...] zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że projektowany budynek mieszkalny winien być usytuowany w odległości 3m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (obecna numeracja [...]), przy czym "jeżeli inwestor uzyska pisemną zgodę właściciela działki nr [...] budynek można sytuować 1,5m od granicy działki ścianą bez otworów (opis do projektu zagospodarowania działki)". W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wiązało się z koniecznością podjęcia decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku sądowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Mińsku Mazowieckim o ustalenie odległości budynku inwestora usytuowanego na działce nr [...] w J. od granicy działki nr ewid. [...], który to budynek został zinwentaryzowany, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2003r. i zaewidencjonowano po nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Mińsku Mazowieckim pismem z dnia [...] stycznia 2008r. poinformował, że zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą załączoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie północny narożnik budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w J. usytuowany jest w odległości 1,30m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast zachodni narożnik usytuowany jest w odległości 0,80m od granicy z działką nr ewid. [...]. Mając na uwadze dokonane pomiary Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budynek mieszkalny został usytuowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki przewidującym usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...] (obecnie [...]). Odnosząc się do zawartego w opisie do projektu zagospodarowania działki zapisu, że budynek można sytuować ścianą bez otworów w odległości 1,5m od granicy działki [...] po uzyskaniu pisemnej zgody jej właściciela Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zapis taki znajduje się jedynie na kopii projektu zagospodarowania działki zamiast na oryginalnym projekcie, a ponadto budynek nie został usytuowany w odległości 1,5m od granicy działki nr ewid. [...] pomimo uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Rozpoznając skargę E. G. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż w sprawie decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z oceny tej wynikała konieczność dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szczególności "dokładnego ustalenia odległości budynku od granicy działki w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą będącą podstawą wydania przez Burmistrza Miasta H. decyzji z dnia [...] stycznia 2003r.". Stosując się do wskazanej oceny prawnej organ pierwszej instancji na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zmierzył za pomocą skalówki odległość budynku inwestora od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] ustalając, że ściana budynku nie jest usytuowana równolegle do granicy działek i odległość od granicy wynosi od 0,75m do 1,25m. Organ odwoławczy odległość budynku inwestora od granicy działki ustalił natomiast w oparciu o pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2008 r. Z pisma powyższego wynika, że zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą załączoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie północny narożnik budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w J. usytuowany jest w odległości 1,30m od granicy z działką nr ewid. [...] (dawna numeracja [...]), natomiast zachodni narożnik usytuowany jest w odległości 0,80m od granicy z działką nr ewid. [...] ([...]). W tej sytuacji oba organy w sposób prawidłowy w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęły, iż inwestor w sposób rażący odstąpił od warunków pozwolenia na budowę lokalizując inwestycję w odległości mniejszej niż wynikająca z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Projekt zagospodarowania działki dopuszczał bowiem usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...]. Wprawdzie z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek można było sytuować w odległości 1,5m od granicy działki nr ewid. [...] pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody jej właściciela to jednak podkreślić należy, że budynek w ten sposób nie został zlokalizowany. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania wyraźnie wynika, że projektowany budynek został usytuowany w odległości 3m od granicy działki nr ew [...] i odstępstwo od tak określonej odległości dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu przez skarżącą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a Prawa budowlanego). Podniesiona przez skarżąca okoliczność sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej budynku po podziale działki sąsiedniej o nr ewid. [...] w żaden sposób zdaniem Sądu nie zmienia faktu, że budynek został usytuowany z naruszeniem odległości 3m od granicy działki wynikającej z projektu zagospodarowania działki. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały przedmiotową decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie za obarczoną wadą rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 i 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i całkowite pominięcie w rozważaniach słusznego interesu skarżącej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął istotne zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak zasadę słusznego interesu obywatela i zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a wszelkie negatywne skutki błędów organów administracji przerzucone zostały wyłącznie na skarżącą. Jak wskazano w skardze kasacyjnej występując w dniu [...] stycznia 2003 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego E. G. działała w dobrej wierze, dołączając do wspomnianego wniosku wszystkie niezbędne dokumenty. Skarżąca takie pozwolenie otrzymała i nie powinna teraz ponosić odpowiedzialności za błędy jakie przy wydawaniu tej decyzji popełnił organ administracji. W przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwy organ winien był odmówić wydania zezwolenia na użytkowanie domu zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Tymczasem organ administracji nie dokonał wnikliwej analizy załączonych przez inwestora E. G. dokumentów, a zwłaszcza inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] stycznia 2003 r., który to dokument winien był stanowić dla organu administracji rozpatrującego wniosek z [...] stycznia 2003 r. podstawę do dokonania ustaleń w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zwłaszcza z projektem zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania J. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i całkowite pominięcie w rozważaniach słusznego interesu skarżącej, uznać należy, iż są one niezasadne, Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W art. 7 k.p.a. zamieszczono natomiast zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W doktrynie podkreśla się przy tym, że realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreśla się przy tym, że to organ administracji publicznej ma obowiązek dokonania oceny jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 66). Przepis ten obliguje więc organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podkreślić należy, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Zagadnienie stosunku między "interesem społecznym" a "słusznym interesem obywatela" wymaga rozważenia, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie NSA wyrażono trafny pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96, niepubl.). W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać zatem należy, iż w sprawie decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 zawarł wiążącą ocenę prawną, z której wynikała konieczność dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szczególności "dokładnego ustalenia odległości budynku od granicy działki w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą będącą podstawą wydania przez Burmistrza Miasta H. decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r." Stosując się do wytycznych Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały niezbędnych pomiarów, z których jednoznacznie wynika, iż skarżąca w sposób rażący odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę lokalizując inwestycję w odległości mniejszej niż wynikająca z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania wyraźnie wynika, że projektowany budynek został usytuowany w odległości 3m od granicy działki nr ew [...] i odstępstwo od tak określonej odległości dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu przez skarżącą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a Prawa budowlanego). W takich okolicznościach zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, iż organy prawidłowo uznały przedmiotową decyzję Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, za obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem uznać, iż organy administracji naruszyły "słuszny interes skarżącej", skoro to sama skarżąca, będąca inwestorem przedmiotowego budynku, samowolnie i w sposób niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę, dokonała usytuowania wspomnianego budynku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.