II SAB/Bd 38/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skarg R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej; 3. w pozostałej części skargę oddala. UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący R. S. (dalej określany jako Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego we W. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podał, że ww. wnioskiem zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc w nim o udostępnienie informacji w postaci kopii sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego z lat 2015-2020. Wskazał, że pomimo upływu terminu organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej; 2. nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami p.p.s.a.; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów poniesionych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, odstąpienie od nałożenia grzywny, odstąpienie od zasądzania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformowano wnioskodawcę, że oryginały sprawozdań przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym, tj. Sądzie Okręgowym we W. Organ wskazał, że w całości uwzględnił wniesioną skargę w ramach tzw. "autokontroli" oraz że w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. poinformował wnioskodawcę o uznaniu jego skargi za zasadną. W załączeniu do pisma przekazano Skarżącemu kopie będących w posiadaniu organu sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego z lat 2015-2020. Ww. korespondencja została doręczona Skarżącemu. Organ podkreślił, że skoro udzielił już informacji publicznej i przekazał Skarżącemu żądaną informację, to skarga winna być uznana za bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności. Bezspornym jest, że informacje objęte wnioskiem Skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej powoływana jako udip). Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym majątku którym dysponują, a także informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip, w tym o trybie ich działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 lit. a i b). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego we W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również to, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczyło informacji publicznej. Skarżący wnosił bowiem o udostępnienie jemu kopii sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego z lat 2015-2020. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że cyt. ustawa nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), a jej zapisy jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek został doręczony adresatowi 29 grudnia 2020 r., co oznacza, że 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej upływał z dniem 12 stycznia 2021 r. Tymczasem organ udostępnił Skarżącemu informację publiczną w dniu 25 marca 2021 r. Organ nie udostępnił więc skarżącemu informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 udip, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustawowy maksymalny termin do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej upływał – jak wskazano - z dniem 12 stycznia 2021 r. Bezspornym jest, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej po upływie tego terminu, a więc już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Stanowi to o dopuszczeniu się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, co Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa - stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 ppsa środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł w pkt 2 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Nie zwalniało to jednak Sądu z obowiązku orzekania ani odnośnie tego, czy doszło do bezczynności organu w sprawie stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, ani od oceny charakteru bezczynności stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa. Oceniając więc charakter zaistniałej bezczynności - zgodnie z art. 149 § 1a ppsa - Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z 21.07.2017 r., sygn. I OSK 2808/15 i z 8.07.2015 r., sygn. I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z 8.07.2015 r., sygn. I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z 26.02.2016 r., sygn. I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (vide wyroki NSA: z 6.09.2016 r., sygn. I OSK 296/15 i z 26.02.2016 r., sygn. I OSK 2451/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, nie zaistniały także w tej sprawie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny oraz zasądzanie sumy pieniężnej nie są bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz stanowią uprawnienia dyskrecjonalne sądu, a zatem możliwości, z których należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą ich zastosowanie, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Ponadto, oceniając całokształt działań organu, nie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a zatem, że istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków, o czym świadczy chociażby to, że ostatecznie żądana informacja została udostępniona. Zauważyć należy, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się Skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8.02.2017 r., sygn. I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., sygn. I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., sygn. II OSK 879/17). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 ppsa sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3.02.2017 r., sygn. II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., sygn. I OSK 1685/17). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19.07.2016 r., sygn. I OZ 705/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 ppsa możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8.02.2017 r., sygn. I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., sygn. I OSK 2934/16; z 7.09.2017 r., sygn. I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., sygn. I OSK 1685/17). W kontrolowanej sprawie Skarżący swego wniosku w powyższym zakresie nie uzasadnił. Już z tych względów skarga w tej części zasługiwała na oddalenie (pkt 3 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 ppsa. Wobec przyznania Skarżącemu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (postanowienie z 28 maja 2021 r., sygn. II SPP/Bd 77/21), Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o zwrocie tych kosztów. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.