I OSK 3302/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/17 w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2017 r. nr GZrn.625.87.2017 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2017 r. nr GZrn.625.87.2017 w przedmiocie zwrotu podania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z 9 marca 2017 r., na podstawie art. 66 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.", zwrócił G.B. (dalej jako "skarżąca") wniosek o stwierdzenie, że jezioro [...], położone w P., gmina K., stanowiące byłą własność M.B. nie podpadało pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13), powoływanego dalej jako "dekret". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. nieruchomość, zapisana uprzednio w księdze wieczystej P. tom X karta 324, przeszła na własność Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, a w związku z tym zbadanie zasadności niepodpadania tej nieruchomości pod przepisy wskazanego dekretu może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 10 lipca 2017 r. nr GZrn.625.87.2017, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 9 marca 2017 r. nr WSPN.I.7511.8.2017 w przedmiocie zwrotu podania. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, G.B. wniosła o przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia sprawy zabranego niesłusznie jeziora o pow. [...] ha "[...]" położonego w P., gmina K.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jezioro nie powinno być upaństwowione ze względu na to, że jest ono wolnostojącym bezdopływowym i bezodpływowym zbiornikiem wodnym, a tym samym bezprawnie je odebrano i przekazano na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca wskazała ponadto, że przedmiotowe jezioro upaństwowiono nie dlatego, że jej ojciec był Niemcem, a zatem nieprawidłowo zastosowano w sprawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną, a więc podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego, odnośnie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu nie ma. W związku z tym skarżąca wyłącznie przed sądem powszechnym może domagać się ustalenia czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości na mocy powołanego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.B. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej również "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 66 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego w tym przesłanek do stwierdzenia, iż organy - Wojewoda Kujawsko-Pomorski oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznali, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądów powszechnych i zwrócili skarżącej wniosek (podanie) co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie sprawy co do jej istoty. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, uznać należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny oraz prawny sprawy nie budzą wątpliwości i są w pełni poprawne. Stanowisko takie znalazło także wyraz w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Co więcej, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozumie je także pełnomocnik skarżącej, który podaje, że skargę kasacyjną sporządził "na wyraźną prośbę skarżącej." Odnośnie podniesionych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Nawet gdyby, mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, przyjąć, że w istocie skarżąca kasacyjnie zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 6, 7 i 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., to tak zrekonstruowany zarzut należy ocenić jako niezasadny. Organy administracyjne działały na podstawie obowiązującego prawa (art.6 k.p.a.), stojąc na straży praworządności oraz podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). W konsekwencji zasadnie uznając, że w przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie podlega rozstrzyganiu przez organy administracyjne, lecz ze względu na wskazaną podstawę nacjonalizacji nieruchomości w ramach reformy rolnej (art.2 ust.1 lit. b dekretu) wskazały, że zbadanie zasadności niepodpadania tej nieruchomości pod przepisy dekretu może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Dlatego też zasadnie organy zwróciły podanie wnioskodawczyni (art. 66 § 3 k.p.a.) wskazując, że właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.