II OSK 98/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 89/20 odrzucającego skargę K. Ł. na bezczynność Wojewody K. w przedmiocie przekazania odwołania organowi II instancji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 89/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę K. L. na bezczynność Wojewody K. w przedmiocie przekazania odwołania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 25 listopada 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody K. w przedmiocie przekazania odwołania organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec treści przepisów art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. Sąd wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wystąpił z ponagleniem do organu wyższego stopnia na bezczynność Wojewody K. Z akt sprawy wynika, że skarżący wprawdzie wniósł ponaglenie do właściwego organu, którym był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ale ponaglenie dotyczyło bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaś Wojewody K. Ponaglenie, o którym mowa, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. powinno być skierowane do organu wyższego stopnia nad organem, który nie załatwił sprawy w terminie – za pośrednictwem organu, którego bezczynności ponaglenie dotyczy – i winno z niego wynikać co najmniej niezadowolenie ze stanu bezczynności. Zdaniem Sądu, oznaczało to, że skarżący składając niniejszą skargę do sądu administracyjnego nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 23 czerwca 2021 r. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym niezastosowaniu art. 65 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu, iż organ administracji publicznej uznając swą niewłaściwość względem rozpoznania sprawy zobligowany jest do niezwłocznego przekazania wniosku (ponaglenia) organowi właściwemu, zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekazania ponaglenia skarżącego organowi właściwemu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, podczas gdy organ ten, uznając swoją niewłaściwość zobowiązany był do przekazania ponaglenia organowi właściwemu, tj. Wojewodzie K.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na jedynie pozornym uwzględnieniu treści art. 53 § 2b p.p.s.a., podczas gdy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, zaś zgodnie z ustaleniami WSA w Bydgoszczy skarżący skutecznie złożył ponaglenie do organu w sprawie ustalenia bezczynności, zaś dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia wniósł ponaglenie do Sądu, wskutek czego skarga winna zostać rozpatrzona i uwzględniona. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez stwierdzenie bezczynności organu: Wojewody K. i niezałatwienia sprawy w terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem nie została ona poprzedzona ponagleniem, w myśl przepisów art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, warunkiem wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem do organu wyższego stopnia nad organem, które w ocenie strony skarżącej pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Stosownie do wymogów wymienionych przepisów, skuteczne złożenie skargi na bezczynność Wojewody K. w przedmiocie przekazania odwołania do organu drugiej instancji uzależnione było od złożenia ponaglenia dotyczącego tego właśnie organu, z zachowaniem trybu określonego w art. 37 § 3 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie ponaglenie z 10 listopada 2020 r. zostało złożone na bezczynność i przewlekłość Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odnoszącą się do nierozpatrzenia odwołania z 12 sierpnia 2020 r. od decyzji Wojewody K. z 31 lipca 2020 r. Skoro ponaglenie dotyczyło wyraźnie niezałatwienia w terminie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to organ ten nie miał obowiązku przekazywać ponaglenia do Wojewody K.. Nietrafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. stanowiącego, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Oczywiście w sytuacji, gdy skarżący nie miał informacji o rozpoznaniu odwołania z 12 sierpnia 2020 r., mógł on zakładać, że nastąpiła bezczynność organu drugiej instancji. Jednak po uzyskaniu pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2020 r. odpowiadającego na ponaglenie, skarżący miał już wiedzę, że to organ pierwszej instancji nie przekazał odwołania od decyzji z 31 lipca 2020 r. Jeżeli więc zamierzał złożyć skargę na bezczynność Wojewody K., to powinien wcześniej skierować do tego organu ponaglenie. Dla zachowania wymogu wyczerpania środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a., konieczne było wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, którym był Wojewoda K.. Skarżący, po uzyskaniu pisma z 19 listopada 2020 r., miał możliwość skierowania ponaglenia do Wojewody K., co otwierałoby drogę do skutecznego złożenia skargi z 25 listopada 2020 r. Niezachowanie omawianego wymogu formalnego czyniło niedopuszczalną skargę na bezczynność organu pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, by uznać, że ponaglenie złożone na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyniło dopuszczalną skargę na bezczynność Wojewody K. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. Podkreślić należy, że złożenie ponaglenia do właściwego organu nie jest tylko warunkiem formalnym złożenia skargi na bezczynność, ale też ma umożliwić podjęcie wymaganych działań przez organ administracji pozostający w zwłoce. Skoro bezpośrednim celem ponaglenia jest doprowadzenie do niezwłocznego załatwienia sprawy przez konkretny organ administracji, to ważne jest, aby ten właśnie organ otrzymał ponaglenie jeszcze przed złożeniem skargi na jego bezczynność. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie miał istotne znaczenie fakt, że ponaglenie nie zostało skierowane do właściwego organu. W orzecznictwie wskazuje się, iż zasadniczym celem ponaglenia jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie, wymaga to jednak prawidłowego zasygnalizowania przez stronę postępowania, jaka sprawa, przez który organ jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., II OSK 3161/20). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r, sygn. akt II OSK 40/21 wskazał, że funkcją ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. – w zestawieniu z prawem do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jest uprzednie, przed wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej, danie organom administracji publicznej możliwości usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości w trybie administracyjnym. Z prakseologicznego punktu widzenia skuteczność wniesionego ponaglenia może skłonić stronę kwestionującą terminowość lub sposób załatwiania jej sprawy administracyjnej, do zaniechania uzyskania ochrony w trybie sądowoadministracyjnym. Wyczerpanie zatem środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie, jako wypełnienia jednego z warunków dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność lub przewlekłość sprowadza się do uprzedniego wniesienia ponaglenia (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Podsumowując, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł skutecznie ponaglenia, słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że nie spełnił warunków dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.