II OSK 2797/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością V Spółka komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/15 w sprawie ze skargi G. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością V Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/15 oddalił skargę G. sp. z o.o. ... sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 28 lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wojewoda M. decyzją z 28 lipca 2015 r. nr ... uchylił w oparciu o art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta m. ... W. z dnia 17 lutego 2015 r. nr ... odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 14 marca 2014 r. nr ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla G. sp. z o.o. ... sp. komandytowej z siedzibą w W. na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdami z ulicy D., na terenie działek nr ew. ..., ..., ..., ... z obrębu ... przy ul. D. w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uchybienia proceduralne, których dopuścił się w sprawie organ I instancji uzasadniały wydanie przez Wojewodę M. orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji orzekając w trybie wznowieniowym dopuścił się bowiem takich nieprawidłowości, które nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, w przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w tym artykule dwuinstancyjności postępowania. To zaś z uwagi na charakter tego przepisu może być oceniane tylko w kategorii rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek. Z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie zwrócili się (w jednym piśmie i z tych samych przyczyn) Wspólnota Mieszkaniowa D. ... w W. oraz mieszkańcy – J. R., A. K. i M. N. Wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta m. ... W. z dnia 14 marca 2014 r. nr ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla G. sp. z o.o. ... sp. komandytowej z siedzibą w W. na budowę budynku wielorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr ew. 1, ..., ..., ... z obrębu ... przy ul. D. w W., wnioskodawcy wskazali na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnieśli, iż inwestycja objęta ww. decyzją pozbawi nieruchomość przy ul. D. ... drogi pożarowej, a wobec tego z uwagi na kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym winni brać udział (a nie brali) w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem. Wskazali nadto, a to w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, a to – na fakt istnienia oraz na dokładny przebieg służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego bądź właściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. ... i ... polegającej na prawie dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ulicy D.) przez nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. .... Wskazane żądanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 10 września 2014 r. (a wpłynęło do organu w dniu 12 września 2014 r.). W piśmie z dnia 19 września 2014 r. inwestor wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wskazując i wywodząc, iż termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany. Prezydent m. ... W. procedując ze wskazanego wniosku o wznowienie nie dopełnił wszystkich formalności i przeprowadzi w efekcie postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 10 § 1, art. 61 § 1 i art. 148 k.p.a. Organ ten nie wyjaśnił, czy wnioskodawcy zachowali termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi to przepisami podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd I instancji uznał, iż ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o przesłance wznowieniowej (czy o treści decyzji – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu), a następnie - przeprowadzenie oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest istotne w zakresie możliwości wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, stanowi o wystąpieniu wady nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. We wstępnej fazie postępowania o wznowienie, czyli po złożeniu wniosku przez stronę, a przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ winien zbadać formalne warunki wznowienia, spełnienie których pozwala przejść do drugiej fazy postępowania przez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji w tym przypadku organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kontekście art. 148 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, z uwzględnieniem wszystkich wnoszących o wznowienie, choć kwestia ta była sporna, wobec pisma inwestora złożonego w tej materii tuż po wniosku o wznowienie. Pomimo to, organ I instancji postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 marca 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji postanowienie to wydał tylko z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej D. ... w W., pomijając pozostałych wnioskodawców. Nadto, nie określił w nim podstaw wznowienia, a poprzestał na wskazaniu na przepis art. 149 § 1 k.p.a. Podobnych uchybień dopuścił się przy wydawaniu decyzji. W sentencji decyzji z dnia 17 lutego 2015 r. wskazał ogólnie na przepis art. 145 § 1 k.p.a. bez sprecyzowania, która przesłanka wznowienia w tym postępowaniu była analizowana, nadto – odnośnie wnioskodawcy postępowania wskazał jedynie na Wspólnotę Mieszkaniową D. ... w W., niemniej w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do interesu prawnego pozostałych wnoszących o wznowienie (jak należałoby przyjąć w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższy sposób procedowania organu I instancji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, zdaniem Sądu I instancji słusznie nie został zaakceptowany przez organ odwoławczy. Obowiązkiem organu było nie tylko uwzględnienie wszystkich wnioskodawców, ale też wszystkich wskazanych przez nich podstaw wznowienia i w stosunku do każdej z nich wydanie odpowiedniego, zgodnego z przepisami, rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo podniósł, że na etapie I instancji organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nieprawidłowości popełnione przez organ I instancji, wynikające w istocie z naruszenia przepisów dotyczących instytucji wznowienia, uzasadniały na etapie II instancji, wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy o ile mógł uzupełnić postępowanie w kontekście art. 148 k.p.a., o tyle nie mógł tego uczynić w kontekście art. 10 § 1 i art. 61 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Nie mógł bowiem zaakceptować postępowania, w którym nie zapewniono udziału wszystkim stronom. Tego rodzaju wada nie może być naprawiona na etapie postępowania odwoławczego oraz z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, niejako uzupełnić postępowania przez wskazanie, iż toczy się ono także na wniosek J. R., A. K. i M. N. i dotyczy dwóch podstaw wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. G. sp. z o.o. ... sp. k. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1) ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię, w konsekwencji zaś przyjęcie, że podmiotom, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania powinien przysługiwać przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nieruchomość oznaczona numerem ewid. ..., ... z obrębu ..., na której została ustanowiona nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, II. na podstawie art. 174 pkt 2) ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana decyzja Wojewody M. nie odpowiada prawu, bowiem podmiotom, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. ... W. z dnia 14 marca 2014 roku nr ..., ponieważ: a) w sprawie o pozwolenie na budowę, jak i trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien zostać ustalony również na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., zawęża krąg stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a w tym zakresie Sąd I Instancji odstąpił od poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 roku w sprawie do sygn. akt: II OSK 935/14, zgodnie z którym krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, z wyjątkiem przypadku o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu) powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. b) podmioty, które zgłosiły żądanie wznowienia postępowania nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w udziale w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodzonym z faktu ustalenia służebności na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym ... i ... z obrębu ...; 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 Lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd z urzędu, w granicach sprawy uchybienia przez organy administracyjne przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 146 § 2 Kodeksu postępownia administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, gdyż sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie pojawiły się takie nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważyłyby ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego; 3. art. 141 § 2 PPSA w zw. z art. 166 PPSA przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia postanowienia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na rozprawie cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne cofnięcie skargi skutkuje umorzeniem postępowania. Zgodnie z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołane przepisy mają odpowiednie zastosowanie również do postępowania ze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w sprawie nie zachodzą wskazane wyżej okoliczności dotyczące niedopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej, będąc związany tym cofnięciem, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie kasacyjne.