II GSK 1399/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2508/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. o sygnaturze V SA/Wa 2508/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nr [...] w sprawie ze skargi [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji przyjął, że odmowa przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych była przedwczesna. Należało zbadać – czy przyznanie dofinansowania spełniałoby cele Programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Zbadanie tej okoliczności nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że w latach 2005-2008 wnioskodawca w ogóle nie pracował w zawodzie rybaka, a jego powrót w 2009 r. związany był z zamiarem uzyskania pomocy finansowej w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką". Ograniczenie postępowania dowodowego to tych ustaleń stanowi naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić – czy wnioskodawca trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, a w szczególności czym w latach 2005-2008 zajmował się zawodowo wnioskodawca oraz czy nie przeszedł wówczas na wcześniejszą emeryturę. Podkreślił przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 marca 2010 r. uzyskanie w 2005 r. powyższej pomocy finansowej nie wyłączało możliwości uzyskania dofinansowania na realizację operacji dotyczących wcześniejszy emerytur w przypadku spełniania warunków uzyskania dofinansowania. Podstawę prawną przyznania pomocy finansowej stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.Urz. UE L 223 z 15 sierpnia 2006 r.), w którym ustanowiono Europejski Fundusz Rybacki (dalej zwany "EFR") oraz określono ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego. Chodzi o art. 3 lit. b/, art. 6 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 21 lit. e/, art. 27 ust. 1 lit. d/ a także o ustawę z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. Nr 101, poz. 840 i Nr 129, poz. 1064). Za nieprawidłowe Sąd I instancji przyjął zastosowanie art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE z dnia 23 grudnia 1995 r., L 312/1), gdyż nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie a ich zastosowanie stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego. W związku z tym, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tego powodu skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył w całości wyrok zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania zgodnie z przepisami. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Naruszenie zaś przepisów postępowania w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt co najmniej 10-letniego stażu pracy w zawodzie rybaka. Z akt wynikało, że był czynnym rybakiem do 2004 r., a działalność gospodarczą związaną z rybołówstwem zakończył w 2005 r. w związku z otrzymaniem pomocy finansowej w ramach SPO 2004-2006 i nie przedstawił dokumentów świadczących o kontynuowaniu pracy w zawodzie rybaka po 2005 r. Faktów tych nie zanegował w odwołaniu do organu II instancji, jak też w skardze do Sądu I instancji. Podjęcie zatrudnienia w listopadzie 2009 r. nie pozostawało w związku z ubieganiem się o przyznanie pomocy finansowej. Oznacza to, że nie zachodziły podstawy do badania sprawy. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. jest uzasadniony. W ocenie kasatora Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia nr 2988/1995 odnoszą się do działania podmiotów gospodarczych i nie mogą stanowić samoistnej podstawy do objęcia przepisami rozporządzenia również osób fizycznych. Niewątpliwie, [...] jest podmiotem gospodarczym i wobec niego zastosowanie mają także przepisy tego rozporządzenia. Zawężanie kręgu adresatów przez Sąd I instancji jest niedopuszczalne. Wskazuje na to choćby tytuł i preambuła. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej odrzucenie a w przypadku braku uwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie z uwzględnieniem zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że odrzucenie wynika z daty wskazanej w skardze kasacyjnej co do wydania wyroku Sądu I instancji. Z tego powodu skarga jest niedopuszczalna gdyż sygnatura wskazana pod datą nie dotyczy tego wyroku. Wydany wyrok w sprawie jest zgodny z prawem. Dokumentacja zgromadzona w sprawie, nie wykazała konieczności badania okresu zatrudnienia w latach 2005-2008. Należało wnioskodawcę traktować jako osobę fizyczną bez względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1 art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe. W sprawie niniejszej znaczenie zasadnicze ma ustalenie czy przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 mogły być zastosowane, bowiem rozstrzygnięcie organu opiera się właśnie na tym rozporządzeniu. Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania do wnioskodawcy, jako osoby fizycznej, uznać należy za usprawiedliwiony. Omawiane rozporządzenie dotyczy ochrony interesów finansowych Wspólnoty. W jego preambule wskazuje się, że "prawo wspólnotowe nakłada na Komisję i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem; istnieje potrzeba wprowadzenia wspólnych zasad uzupełniających obowiązujące regulacje". Taką uzupełniającą regulację wprowadza art. 4 ust. 3 rozporządzenia, który ustanawia zasadę, że "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (...) poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Omawiany przepis znajduje się w Tytule II rozporządzenia pn. Środki i kary administracyjne. Nieprzyznanie korzyści w sytuacji sztucznego wykreowania warunków do jej uzyskania uznać należy za środek administracyjny podjęty w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia "Środki administracyjne i kary Wspólnoty mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1, tzn. wobec osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość". Artykuł 1 rozporządzenia, do którego odsyła omawiany art. 7 definiuje określenie "nieprawidłowość". Nieprawidłowość oznacza "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot (...)". Nie ulega wątpliwości, że wskazane uregulowania uzupełniające, chroniące interesy finansowe Wspólnoty skierowane są przeciwko wszystkim podmiotom, które mogłyby tym interesom zagrażać, tj. osobom fizycznym, osobom prawnym i wszelkim innym podmiotom mającym zdolność prawną (czyli mogącym ponosić odpowiedzialność za swoje działania). Określenie "podmioty gospodarcze", uzupełnione wyliczeniem tych podmiotów oraz zdefiniowaniem jako podmiotów, które dopuściły się nieprawidłowości wynikającej z działania lub zaniedbania, pozwala uznać, że rozporządzenie ma zastosowanie także do osób fizycznych, które swoim nieprawidłowym działaniem, polegającym na sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania korzyści z budżetu Wspólnoty w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, mogły spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, jak wynika z jego preambuły, zawiera zasady uzupełniające obowiązujące regulacje dotyczące przyznania korzyści z budżetu Wspólnoty. Treść tych zasad powinna być wskazówką interpretacyjną przy wykładni i stosowaniu przepisów prawa normujących poszczególne rodzaje pomocy udzielanej z budżetu Wspólnoty. Zatem rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 znajduje zastosowanie także przy wykładni i zastosowaniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. Artykuł 3 lit. b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, zawiera definicję rybaka. Jest to pojęcie kluczowe dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania rekompensat w związku z wcześniejszym przejściem na emeryturę. Powinno być ono interpretowane przy uwzględnieniu omówionych wyżej uregulowań rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, w taki sposób, aby wykluczyć z kręgu uprawnionych osób, które sztucznie stworzyły warunki w celu uzyskania korzyści z budżetu Wspólnoty. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w dotychczasowym orzecznictwie, że omawianą pomoc w świetle przepisów Unii oraz prawa krajowego może otrzymać rybak czynny zawodowo. Chodzi o rybaka, który w dacie złożenia wniosku faktycznie wykonuje zawód rybaka bądź zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka powinno nastąpić wskutek przyznania wcześniejszej emerytury. Nie jest możliwe przyznanie pomocy finansowej w postaci wcześniejszej emerytury osobie, która odeszła z zawodu rybaka przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, gdyż osoba taka składając wniosek nie jest już rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1529/10, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 144/11, z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1485/10 i z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1439/11). Powyższe poglądy orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Chodzi o to, że sztuczne stworzenie warunków stwarzających pozory czynnego wykonywania zawodu rybaka nie może prowadzić do uzyskania pomocy przeznaczonej dla rybaków, którzy decydują się na odejście z zawodu w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. W założeniu krótkotrwałe zatrudnienie w zawodzie rybaka, podjęte po długiej przerwie i wyłącznie na czas złożenia wniosku, może być uznane za działanie mające na celu sztuczne stworzenie warunków do uzyskania pomocy przeznaczonej dla czynnych zawodowo rybaków, które to działanie prowadzi do nieprzyznania pomocy. Oceniając dokumentację złożoną przez wnioskodawcę organ ma obowiązek kontrolowania, czy nie chodzi tylko o upozorowanie czynnego wykonywania zawodu rybaka, o którym to działaniu mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego uznając, że rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania do oceny działania rybaka występującego o rekompensatę w związku z wcześniejszym przejściem na emeryturę. Zarzut zatem naruszenia prawa materialnego należy uznać za usprawiedliwiony i decydujący dla oceny zaskarżonego wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego jest słuszny, jednak naruszenie to, jak to wynika z wywodów przeprowadzonych wyżej nie mogło zaważyć na wyniku sprawy, który to wynik uwarunkowany był błędną wykładnią prawa materialnego. Wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego spowodowało wadliwą ocenę kontrolowanej decyzji i zakresu koniecznych ustaleń. Sąd błędnie uznał, że dla podjęcia rozstrzygnięcia należy poszukiwać dowodów co do zatrudnienia w okresie 2005-2008 w sytuacji kiedy jest niesporne, że od 2005 r. do dnia [...] listopada 2009 r. przed złożeniem wniosku, wnioskodawca nie wykonywał już zawodu rybaka i podjął zatrudnienie w dniu [...] listopada 2009 r. Wskazać należy, że prawidłowa ocena materialnoprawna opisanej sytuacji, z uwzględnieniem treści rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 wyłącza potrzebę ustaleń, czy okres od 2005 r. do 2008 r. był okresem zatrudnienia w zawodzie rybaka. Sąd I instancji nietrafnie zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dostrzegł odrębności procesowych w postępowaniu dotyczącym wsparcia finansowego w związku z wcześniejszym przejściem rybaka na emeryturę. Tymczasem ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego w art. 13 ust. 1 ustanawia zasadę ogólną, że do postępowań indywidualnych dotyczących przyznawania pomocy rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 13 ust. 6 tej ustawy nakłada na strony obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz przenosząc ciężar udowodnienia faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a także postanawiając, że art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania... precyzuje warunki i tryb przyznawania środków objętych programem operacyjnym zrównoważonego rozwoju rybołówstwa. Rozporządzenie to w zał. nr 1 określa niezbędne dokumenty, które dołącza się do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 5 zał. nr 11 w przypadku środka rekompensaty w celu zarządzania krajową flotą rybacką do wniosku dołącza się między innymi dokumenty potwierdzające zatrudnienie na statku rybackim, wyciąg pływania potwierdzony przez właściwy urząd morski. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe jest przedstawienie obydwu wymienionych dokumentów, oraz że służą one udowodnieniu spełnienia warunku określonego w § 21 ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia, tj. wykazaniu, że wnioskodawca pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim przez wymagany okres oraz ustalenie kiedy tej pracy zaprzestał. Przy takim uregulowaniu procesowym, rzeczą strony było dostarczenie organowi wymaganej dokumentacji, która ma potwierdzać słuszność jej żądania zawartego we wniosku. Na organie nie spoczywa ciężar poszukiwania dowodów. Zatem, nieudowodnienie przez wnioskodawcę faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, pociąga za sobą nieuwzględnienie wniosku. Fakty istotne dla rozstrzygnięcia, to te fakty z których wynika, że wnioskodawca jest czynny zawodowo rybakiem w dacie składania wniosku, oraz że posiada wymagany przepisami prawa staż w zawodzie rybaka. Ta ostatnia przesłanka także nie została spełniona, gdyż [...] nie wykazał 10-letniego stażu w zawodzie rybaka na statku rybackim, a co zostało zupełnie pominięte przy ocenie przez Sąd I instancji. W sprawie niniejszej wnioskodawca przedstawił wymaganą dokumentację jedynie co do okresów pracy w zawodzie rybaka za okres od [...] października 1998 r. do [...] lutego 2005 r. oraz co do okresu pracy od [...] listopada 2009 r. na czas nieokreślony. Powyższe dokumenty nie podważają tezy organu, że wnioskodawca w dacie złożenia wniosku nie był już czynnym zawodowo rybakiem, a jedynie sztucznie stworzył warunki w celu uzyskania świadczenia podejmując, po długiej przerwie zatrudnienie. W tym stanie rzeczy – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a na wynik ten wpływ miało jedynie naruszenie prawa materialnego, zatem działając na podstawie art. 188 ustawy wyżej wymienionej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej skoro data zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w złożonej skardze kasacyjnej została mylnie wskazana co oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 października 2012 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.