V SA 250/02

TEZY Przepis art. 154 par. 1 Kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego, bądź tylko względy na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Na podstawie art. 154 Kpa organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mostefa M. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 17 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2001 r. (...), UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Wojewoda W. odmówił udzielenia Mostefa M. - obywatelowi Algierii zezwolenia na osiedlenie się. Po rozpatrzeniu odwołania Mostefa M., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 1 grudnia 2000 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody W. Pismem z dnia 22 grudnia 2000 r. Mostefa M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o uchylenie, na podstawie art. 154 Kpa, decyzji z dnia 1 grudnia 2000 r. ze względu na słuszny interes strony. Decyzją z dnia 5 marca 2001 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 1 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że Mostefa M. - obywatel Algierii przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 10 października 1983 r. oraz że termin ważności wydanej mu wizy pobytowej upłynął w dniu 27 grudnia 1998 r., podczas gdy z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się wystąpił w dniu 7 marca 2000 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda W. odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia, a decyzję tę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzją z dnia 1 grudnia 2000 r. Mostefa M. przybył do Polski w celu podjęcia studiów i ukończył je w Akademii Rolniczej w Poznaniu w roku 1990, a następnie podjął w tej uczelni studia doktoranckie, które ukończył w roku 1996, uzyskując tytuł doktora nauk leśnych. W dniu 12 stycznia 1989 r. Mostefa M. zawarł związek małżeński z obywatelką polską - Eweliną L. i ma z tego związku dwie córki - Sabinę M. i Amel M. Wyrokiem z 20 sierpnia 1997 r. Sąd Wojewódzki w P.-T. orzekł o rozwiązaniu przez rozwód związku małżeńskiego Mostefa M. i Eweliny L.-M. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2000 r. (...) Sąd Okręgowy w P.-T. zmienił powyższy wyrok w ten sposób, że rozwiązał przez rozwód związek małżeński Mostefa M. i Eweliny L.-M. bez orzekania o winie i ograniczył władzę rodzicielską Mostefa M. do współdecydowania o istotnych sprawach dotyczących dzieci w zakresie ich wykształcenia, wyboru zawodu, szkoły, kierunku kształcenia, spędzania wolnego czasu i ustalił prawo i sposób wykonywania osobistych kontaktów z małoletnimi córkami. Organ nie zgodził się z twierdzeniami wnioskodawcy, że regularnie wypełnia on zobowiązania z tytułu alimentów na rzecz swoich córek wskazując, że z informacji przekazanych przez byłą żonę wynika, że zalega on z zapłatą 5.028 zł /alimenty + odsetki/, zaś według informacji ZUS zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego wynoszę kwotę 11.257 zł i są przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Oceniając spełnienie przez zainteresowanego wymogów udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, określonych w art. 19 ustawy o cudzoziemcach organ stwierdził, że zainteresowany od 28 grudnia 2000 r. przebywa na terenie RP nielegalnie oraz że nie posiada środków wystarczających na utrzymanie, a także, że nie przedstawił tytułu prawnego do lokalu, w którym obecnie zamieszkuje wraz z konkubiną, a także fakty, jak: posiadanie ograniczonej władzy rodzicielskiej wobec córek, niepłacenie alimentów oraz wywoływanie przed rozwodem awantur i znęcania się nad byłą żoną, zdaniem organu świadczą o tym, że zainteresowanego nie łączą trwałe związki rodzinne z Polską. W ocenie organu wnioskodawcę nie łączą również trwałe więzy ekonomiczne z Polską, gdyż przez długi czas nie wykonuje on pracy zarobkowej i nie jest w żaden sposób związany ekonomicznie z Polską, a nielegalny pobyt świadczy o lekceważącym stosunku do obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Organ stwierdził, że powołany na uzasadnienie wniosku przepis art. 154 Kpa nie nakłada na organ obowiązku, lecz jedynie daje możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, przy czym organ powinien rozstrzygnąć czy uchyleniu decyzji ze względu na słuszny interes strony nie stoją na przeszkodzie względy interesu społecznego. Ponadto organ podał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie nakładają na właściwy organ administracji publicznej obowiązku udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się, gdyż użyte w tych przepisach sformułowanie "może być udzielone" wskazuje, że wybór rozstrzygnięcia i ocena jego celowości pozostawiona jest ocenie i uznaniu organu administracyjnego, a przy ocenie wniosku należy rozważyć wszelkie okoliczności związane z pobytem cudzoziemca na terenie Polski. Powołując się na treść art. 23 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach organ wskazał, że przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się, jeżeli nie spełnia on warunków określonych w tej ustawie. Zdaniem organu, wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3, ponieważ nie udokumentował posiadania środków na utrzymanie oraz trwałych więzów rodzinnych i ekonomicznych z Polską. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca przebywając na terytorium Polski nielegalnie narusza obowiązujący w Polsce porządek prawny, co wypełnia dyspozycję art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach i stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2001 r., nie znajdując żadnych przesłanek do jej zmiany. W ocenie organu Mostefa M. nie spełnia warunków udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, określonych w art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ nie posiada ustabilizowanej sytuacji rodzinnej, finansowej i mieszkaniowej w Polsce. Zainteresowany nie pracuje i nie posiada stałego źródła dochodów mogących stanowić podstawę jego utrzymania oraz nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W skardze na tę decyzje, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Mostefa M. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 Kpa wskutek tego, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, a sprawa została załatwiona z pominięciem względu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący podniósł, że spełnia warunek udzielenia zezwolenia określony w pkt 1 ust. 1 art. 19 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ ze związku małżeńskiego zawartego z obywatelką polską ma dwoje dzieci, a obecnie pozostaje w konkubinacie z obywatelką polską - Iwoną B. i w Polsce znajduje się jego centrum życiowe. Zdaniem skarżącego, spełnia on również drugi warunek określony w pkt 2 ust. 1 art. 19 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ na zapewnione mieszkanie i utrzymanie, na dowód tego skarżący dołączył do skargi oświadczenie Iwony B. oraz wyciąg z rachunku bankowego informujący o stanie swojego konta bankowego. Odnosząc się do kwestii nieprzerwanego przebywania na terytorium RP /art. 19 ust. 1 pkt 3/ skarżący wyjaśnił, że do 1998 r. legitymował się odpowiednimi wizami, a w czerwcu 1998 r. wystąpił do Wojewody W. o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, jednakże w marcu 1999 r. otrzymał decyzję odmowną z uzasadnieniem, że nie posiada wizy i przebywa na terytorium Polski nielegalnie. Podniósł, że argument ten powtarzany jest w kolejnej decyzji odmawiającej mu legalizacji pobytu, w konsekwencji od 1998 r. toczą się w jego sprawie postępowania o wydanie zezwoleń na czas oznaczony i na osiedlenie się oraz wydanie wizy na oznaczony czas pobytu - art. 14 ustawy o cudzoziemcach - zakończone decyzjami negatywnymi. Skarżący wyjaśnił, że legitymuje się ważnym paszportem Algierskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej i na poparcie swoich twierdzeń dotyczących pobytu w Polsce dołączył do skargi stosowne dokumenty. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zarzucając, że Sąd nie jest właściwy do jej rozpoznania, ponieważ skarżący przebywa na terytorium RP nielegalnie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznanie skargi wymaga w pierwszej kolejności ustosunkowania się przez Sąd do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Wniosek ten nie jest uzasadniony, gdyż powołany na jego uzasadnienie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ przepis ten w brzmieniu ustalonym przez art. 108 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/ nie dotyczy spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się. Zgodnie z art. 154 par. 1 Kpa, stanowiącym podstawę prawną wniosku skarżącego i wydanego w sprawie rozstrzygnięcia decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 par. 1 Kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie określonych /por. wyroki NSA z dnia: 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/96 i 5 listopada 1998 r. III SA 1745/97 - nie publ./. Przepis art. 154 par. 1 Kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego, bądź tylko względy na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Na podstawie art. 154 Kpa organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2001 r. zostały wydane na podstawie wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2001 r. zawierającego żądanie uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2000 r. na podstawie art. 154 par. 1 Kpa. Prowadząc postępowanie na podstawie tego wniosku organy orzekły, że skarżący nie spełnia warunków zezwolenia na osiedlenie określonych w art. 19 i art. 23 ustawy o cudzoziemcach, nie przeprowadziły natomiast weryfikacji decyzji z dnia 1 grudnia 2000 r. z tego punktu widzenia czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagania dotyczące słusznego interesu strony powinny być ustalone w sprawie i muszą nabrać konkretnej treści wynikającej ze stanu faktycznego /por. wyrok z dnia 12 sierpnia 1999 r. I SA 1906/98 - nie publ./. W uzasadnieniu decyzji z dnia 5 marca 2001 r. Minister powołał się wprawdzie na art. 154 par. 1 Kpa, jednakże ograniczył się do stwierdzenia, że organ orzekając na podstawie tego przepisu nie ma obowiązku, a jedynie możliwość uchylenia decyzji, przy czym powinien uwzględnić czy uchyleniu decyzji ze względu na słuszny interes strony nie stoją na przeszkodzie względy interesu społecznego. Minister wskazał zatem jedynie, że na podstawie art. 154 Kpa organ orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, nie rozważył natomiast czy w sprawie występują przesłanki określone w tym przepisie. Analogiczna uwaga dotyczy zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, w uzasadnieniu której brak jest jakichkolwiek rozważań opartych na przepisie art. 154 par. 1 Kpa. Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 154 Kpa wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i nierozpatrzenie sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w art. 154 Kpa stanowi naruszenie prawa /por. wyrok z dnia 1 grudnia 1998 r. III SA 6952/97 - nie publ./. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.