II SA/Sz 770/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją administracyjną z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, Starosta [...], dalej także jako: "Starosta", odmówił wydania M. K., dalej także jako: "wnioskodawca, strona, skarżący", prawa jazdy kategorii [...], uznając, iż wnioskodawca pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami na mocy decyzji organu [...], w okresie od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2030 r. Uzyskał on bowiem prawo jazdy kategorii [...] o numerze [...], które zostało niepodważalnie cofnięte decyzją władz [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta wskazał, że ww. decyzja wydana została bezterminowo, do czasu spełnienia przez M. K. warunku przedłożenia opinii medyczno-psychologicznej, potwierdzającej, iż wnioskodawca może ponownie uczestniczyć w ruchu drogowym jako kierowca, ewentualnie do czasu wykreślenia z niemieckiego rejestru karnego adnotacji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, tj. do dnia [...] kwietnia 2030 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2021 r. M. K. wniósł o unieważnienie ww. decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wydania prawa jazdy [...], z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając powyższe strona wskazała, iż w dacie wydania decyzji Starosty M. K. zamieszkiwał pod adresem ul. [...]/[...], [...], na dowód czego przedstawił umowę najmu okazjonalnego lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. W świetle powyższego, w ocenie strony, naruszona została właściwość organu, a organem właściwym do wydania decyzji pozostawał Starosta [...], a nie Starosta [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej także jako: "Kolegium", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wydania M. K. prawa jazdy kategorii [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady przedmiotowe muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych z katalogu art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przy wykładni przepisów, dotyczących stwierdzenia nieważności uwzględnić należy zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wobec tego przesłanki nieważności, wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., muszą być interpretowane ściśle. Przełamanie powyższej zasady nie może opierać się na wykładni rozszerzającej przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, przyjęty tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wymaga uwzględnienia ustalonego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Kolegium stwierdziło, że zarzucana wada kontrolowanej decyzji wypełnia przesłankę przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie, organ przywołał treść art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 21 k.p.a., konstytuujący zasady właściwości miejscowej i wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, uznał, że w kontekście powyższych przepisów, decyzja Starosty z dnia [...] października 2020 r. jest zgodna z prawem. Motywując powyższe Kolegium wskazało, iż wnioskiem z dnia 20 lutego 2020 r. M. K. zwrócił się do Starosty o wydanie prawa jazdy, w zakresie kategorii [...] prawa jazdy, wskazując we wniosku jako przyczynę wniosku zmianę danych z "K. " na "P. " (Część wniosku E. pkt 2 lit. a). Do wniosku M. K. załączył dowód w postaci umowy najmu okazjonalnego lokalu mieszkalnego zawartej w dniu [...] listopada 2019 r. w S. przez M. K., jako najemcę lokalu mieszkalnego położonego pod adresem: P. , [...], gm. K., woj. [...] (§ 1 umowy). Umowa została zawarta na czas określony od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. (§ 2 umowy). Zdaniem Kolegium, nie może zatem budzić wątpliwości, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji właściwość Starosty była zachowana. Do dnia jej wydania strona nie poinformowała o zmianie adresu. Kolegium wyjaśniło, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania prowadzonego przez Starostę dawał wystarczające i pewne podstawy do uznania swej właściwości. Umowa najmu okazjonalnego lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. przedłożona została dopiero w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. M. K. nie podjął też próby wzruszenia powyższej decyzji w trybie odwołania. Jak wynika z wyjaśnień Starosty zawartych w piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r., Starosta [...] zwrócił się z żądaniem przekazania akt kierowcy M. K., drogą elektroniczną w dniu 14 października 2020 r., w odpowiedzi na co Starosta w dniu 19 października 2020 r. przekazał żądane akta. Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, uwzględnia się stan prawny i faktyczny, objęty kontrolowaną decyzją. Organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje kontroli legalności decyzji w granicach wyżej zakreślonych. Strona nie przedłożyła w tym postępowaniu dowodu, z którego mogłoby wynikać wcześniejsze wypowiedzenie umowy, czy zmiana zamieszkania. W aktach sprawy nie ma też oświadczenia wnioskodawcy, złożonego w trybie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, co do miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W realiach rozpatrywanej sprawy istniały zatem podstawy do uznania właściwości Starosty. Pismem z dnia 20 maja 2021 r. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: 1) błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na jej treść, a polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę z dnia [...] października 2020 r. tj. że w dacie wydania decyzji przez Starostę skarżący zamieszkiwał w P. [...], [...] gm. K., kiedy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności się żąda, zamieszkiwała pod adresem ul. [...]/8, S. , i wystąpiła przed jej wydaniem do Starosty [...] z tożsamym wnioskiem jaki skierowany został do Starosty, 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanej decyzji, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nieprzeprowadzenie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a mających wpływ na słuszny interes skarżącego tj. uzyskania dodatkowych wyjaśnień od strony oraz wystąpienia do Starosty [...] w celu uzyskania dokumentu w postaci wniosku strony skierowanego do Starosty wraz załącznikami o wydanie prawa jazdy kategorii [...] w tym umowy najmu okazjonalnego - przesłanego przez pełnomocnika strony do SKO w S. pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. - o wydanie prawa jazdy, - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności umowy najmu okazjonalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. i informacji strony o wystąpieniu przez nią do Starosty [...] o wydanie prawa jazdy, co miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji przez Starostę, a co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych ujawnionych wyżej, - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a którego zastosowanie było i jest uzasadnione w okolicznościach sprawy. W uzasadnienia skargi strona podniosła, że nie kwestionuje okoliczności przytoczonych w decyzji dot. złożenia przez nią wniosku o wydanie prawa jazdy do Starosty, a także tego, że w dacie jego złożenia ów organ był właściwy w przedmiotowej sprawie. Jednak, od dnia [...] sierpnia 2020 r. strona nie zamieszkiwała na terenie właściwości Starosty, co wynika z umowy najmu okazjonalnego. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2020 r. strona złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie prawa jazdy i do tego wniosku załączyła umowę najmu okazjonalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Strona wystąpiła z ww. wnioskiem, skoro bowiem zmieniła miejsce zamieszkania, to właściwym do wydania wiadomej decyzji był Starosta [...], a nie [...]. Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. strona przesłała do Kolegium wspomnianą wyżej umowę i wskazała, że wystąpiła z wnioskiem do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie prawa jazdy. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem Kolegium było wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy w celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych dających dopiero ewentualną możliwość ich właściwej oceny prawnej. Tymczasem, organ ten zaniechał uzyskania dodatkowych wyjaśnień od strony, a także wystąpienia do Starosty [...] o wydanie wskazanych wcześniej dokumentów wskazujących na to, że strona wystąpiła ze wskazanym wcześniej wnioskiem do ww. Starosty z uwagi na fakt zamieszkiwania w S. . W związku z tym uznać należy, że w okolicznościach sprawy Starosta nie był właściwy do wydania wiadomej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powołanych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, złożonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., jest decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii [...]. Natomiast podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - dalej: k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Opisana w wyżej wymienionych przepisach instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym, ja postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym oceny przysługujących stronie praw, czy ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest także dopuszczalne, by organ rozstrzygający w tym przedmiocie dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, poddaną weryfikacji organu nadzoru. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Ocena te jest dokonywana zasadniczo przez pryzmat akt postępowania zwykłego, jednakże ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15; wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 928/16; wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2016 r., III SA/Gd 726/16; wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 689/15 - www.cbois.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty, skarżący wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. przesłankę wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego, wydanie ww. decyzji przez Starostę, w sytuacji gdy skarżący w dacie jej wydania zamieszkiwał w S. , na dowód czego przedstawił umowę najmu okazjonalnego lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., narusza przepisy o właściwości organów, bowiem organem właściwym do wydania decyzji pozostawał Starosta [...]. Odnosząc się do powyżej przedstawionego stanowiska strony skarżącej wskazać na wstępie należy, że właściwość organu administracji do władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołany przepis obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika zatem obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Stosownie do art. 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z przedłożonych w niniejszej sprawie do akt administracyjnych dokumentów wynika, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o wydanie prawa jazdy, w zakresie kategorii [...] prawa jazdy, wskazując jako adres zamieszkania: "P. ". Tym samym uznać należało, że na dzień złożenia wniosku – stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - właściwość Starosty [...] była zachowana. Jednocześnie, podkreślić należy, że – jak wynika z ww. dokumentów - do dnia wydania decyzji ostatecznej Starosty [...] skarżący nie poinformował organu o zmianie adresu, tj. że od dnia [...] sierpnia 2020 r. nie zamieszkiwał już na terenie właściwości Starosty [...], lecz w S. , a więc na terenie właściwości Starosty [...]. W myśl art. 41 § 1 i 2 k.p.a. wg stanu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny(§ 2). W związku z powyższym, Kolegium zasadnie stwierdziło, iż w sprawie brak było podstaw do uznania, że w całym toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...], w tym w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2020 r., organ ten nie był właściwy miejscowo do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Informacja o zmianie adresu skarżącego, w tym umowa najmu okazjonalnego lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. przedłożona bowiem została dopiero w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. Z uwagi na powyższe Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi co do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podsumowując, Sąd stwierdził, iż Kolegium w sposób prawidłowy uznało, iż powołane przez stronę skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] października 2020 r. Ponadto w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. Kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało przez właściwy organ, a forma rozstrzygnięcia odpowiada treści art. 158 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił. Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.