I SA/Wa 1395/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz G. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. K. i G. K. od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna o numerze [...] o pow. [...] ha, położony w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielając stanowisko organu I instancji o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) zaznaczył, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2005 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...] dz. [...] i [...] dz. [...] położonej w [...], dzielnicy [...] w rejonie ul. [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, iż przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Następnie Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 93 ust. 1 u.g.n. przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. wiąże się zatem w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie postanowienia tego planu przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewoda zauważył, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości. Na mocy decyzji podziałowej została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod ul. [...]. Podział nieruchomości dokonany został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru [...] część I teren, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Według ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajdują się działki ew. nr [...] i [...] (sprzed podziału) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z zachowaniem min. 40% powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej, zaś przez zachodnią część nieruchomości przebiega linia wysokiego napięcia 110 kV. Organ nadmienił, że w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości jako właściciel cały czas jest ujawniona osoba fizyczna, a z akt wynika, że w sprawie nie były podejmowane postępowania, których celem byłoby, czy ujawnienie na wniosek nowego stanu prawnego, czy też postępowanie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Organ podkreślił również, że art. 98 u.g.n. nie został wskazany w decyzji podziałowej jako podstawa prawna jej wydania. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że decyzja podziałowa w przedmiotowej sprawie nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 u.g.n. Prawo własności przedmiotowego gruntu nie przeszło na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej na [...], i nadal przysługuje osobom fizycznym, stąd brak przesłanek do ustalenia odszkodowania, którego przyznanie stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności do nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wywiódł G. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wydzielona pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem zebranie całego materiału dowodowego i jego prawidłowa ocena prowadziłaby do wniosku że działka ta została wydzielona pod projektowaną drogę publiczną i w konsekwencji przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowanie; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera inne, nie określone w treści tego przepisu, warunki jego zastosowania, gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest dokonanie podziału na wniosek właściciela i wydzielenie działki pod projektowaną drogę publiczną lub pod poszerzenie już istniejącej drogi publicznej i spełnienie tych warunków powoduje realizację dyspozycji zawartej w tym przepisie z chwilą ostateczności decyzji podziałowej. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty [...] oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że obowiązujący w dniu zatwierdzenia podziału i ostateczności decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oprócz ustaleń przytoczonych przez Wojewodę przewidywał również inne ustalenia, w tym przewidywał na terenie ówczesnych działek "[...] i [...]" przebieg projektowanej drogi publicznej – ul. [...]. Zaznaczono przy tym, że w decyzji podziałowej znajduje się oczywista omyłka pisarska. Wydzielenie działki [...] nastąpiło pod ulicę [...], a nie pod ulicę [...]. W ocenie skarżącego, podział zatwierdzony decyzją z [...] lutego 2015 r. został dokonany zgodnie z warunkami określonymi w planie miejscowym fragmentu obszaru [...] – część I. Ulica [...] jest w miejscowym planie jedną z dróg publicznych składającą się na układ podstawowych ulic lokalnych, przeznaczony do obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu. [...] zapewnia połączenie dla ruchu kołowego pomiędzy ulicą gminną lokalną – [...] (ul. [...]) a drogą zbiorczą ulicą [...]. Długość ulicy [...] to ok. 2 km, a szerokość drogi na wysokości działki [...] to ok. 13-14 m. Lektura rysunku planu wskazuje również, że ulica [...] nie jest przeznaczona do obsługi wewnętrznej obszaru dzielonego, taką funkcję pełnią wydzielone działki nr [...] – tworzące drogę wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisów art. 98 ust. 1-3 u.g.n. wynika zatem, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W doktrynie (patrz: Kruś M., Leoński Z., Szewczyk M., Prawo zagospodarowania przestrzeni, WKP 2019, Część piąta) podkreśla się, że zatwierdzenie geodezyjnego podziału nieruchomości może wywołać skutek o charakterze wywłaszczeniowym. Dzieje się tak wówczas, gdy geodezyjny projekt podziału nieruchomości, który ma zostać zatwierdzony na wniosek jej właściciela albo użytkownika wieczystego, przewiduje wydzielenie odrębnej działki (lub działek) pod drogę publiczną. W takim przypadku zatwierdzenie geodezyjnego podziału wywołuje skutek wywłaszczeniowy w stosunku do tych części nieruchomości, które – zgodnie z zatwierdzonym podziałem geodezyjnym – zostały wydzielone pod drogi publiczne. Wspomniany skutek wywłaszczeniowy polega na tym, że prawo własności działki (lub działek) gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy samego prawa na własność publiczną z momentem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny. Prawo to traci dotychczasowy właściciel, a uzyskuje ten podmiot, który w przyszłości, po wybudowaniu drogi – jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – oraz po zaliczeniu jej do którejś z kategorii dróg publicznych, ma zostać jej zarządcą. (por. Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. M. Wolanina, teza 14, Legalis). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie warunki ustalone art. 98 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, co czyni niezgodną z prawem decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego przez skarżącego odszkodowania. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2005 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...] dz. [...] i [...] dz. [...] położonej w [...], dzielnicy [...] w rejonie ul. [...] i [...] z obrębu [...]. Wśród wyodrębnionych działek, nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona została pod ul. [...]. Zaznaczono, że przedstawiony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza przedłożony do akt sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – k. 21, w którym stwierdza się, że działka [...] przeznaczona jest pod ul. [...], zgodnie z rysunkiem planu. Oznaczenie planistyczne drogi (L) – mając na uwadze przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) – stosowane jest dla dróg lokalnych, które przy spełnieniu ustalonych parametrów pozostają drogami gminnymi. W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że choć literalne brzmienie przepisu art. 98 ust.1 u.g.n. wskazuje, że przepis ten znajdzie zastosowanie do wydzielenia działki pod drogę publiczną już istniejącą, to należy uznać, że dotyczy on także dróg, które dopiero mają powstać. Ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w drodze podziału nieruchomości terenów pod budowę, jak również pod rozbudowę dróg. W każdym razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/04, CBOSA, a także teza 4 P.Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/El.). Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy więc zarówno dróg, które mają dopiero powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 360/08, CBOSA). Wydzielenie działki może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Zaprezentowana powyżej wykładnia ma uzasadnienie aksjologiczne i celowościowe, gdyż z punktu widzenia byłego właściciela wywłaszczonej działki istotne jest otrzymanie należnego mu odszkodowania relatywnie szybko po jego wywłaszczeniu, gdy proces budowy drogi i określenia jej kategorii z reguły jest czasochłonny. Z art. 98 ust.1 u.g.n. nie wynika więc, by jego zastosowanie można było wiązać z kwestią faktycznego zagospodarowania gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2366/16 (CBOSA), nie ma znaczenia dla wydania decyzji podziałowej i przejścia własności gruntu to, czy poszerzenie lub budowa drogi na gruncie wydzielonym na podstawie tego przepisu są przedmiotem realizowanych inwestycji lub planowanych zamierzeń. W wyroku zaś z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1666/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustalenie odszkodowania unormowanego w art. 98 ust.3 u.g.n. nie zależy od formalnego uznania danej nieruchomości za drogę gminną. Wystarczy przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeżeli nie została jeszcze podjęta uchwała rady gminy, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wypada przy tym podkreślić, że dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 45/19, CBOSA) W świetle powyższego – mając na uwadze zapisy planu miejscowego, jak i treść decyzji podziałowej – stwierdzić należy, że wydzielenie działki nr [...] pod drogę lokalną, a więc służącą miejscowym potrzebom, co odpowiada kategorii dróg publicznych gminnych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), powinno skutkować przystąpieniem do realizacji obowiązku odszkodowawczego. Usprawiedliwiony zatem - w warunkach rozpoznawanej sprawy - okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., uzasadniając konieczność uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przestawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni i stosowania, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, art. 98 u.g.n. Celem zrealizowania ustawowego obowiązku odszkodowawczego, organy winny zatem uczynić zadość warunkom ustalonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., który przyjmuje, że w pierwszej kolejności wysokość odszkodowania podlega uzgodnieniu pomiędzy byłym już właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki wydzielonej pod drogę publiczną a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego albo starostą działającym w imieniu Skarbu Państwa, w zależności od tego, który z podmiotów publicznoprawnych stał się beneficjentem skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).