II GSK 1605/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 20 czerwca 2012 r.; sygn. akt I SA/Po 518/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w P. na pismo Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2012 r.; nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia przez organ celny skargi rozpatrzonej na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 518/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę P. spółki z o.o. w P. na pismo Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia przez organ celny skargi rozpatrzonej na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że 17 lutego 2012 r. została przeprowadzona kontrola w Barze "S." w L. W dniu 22 lutego 2012 r. do Urzędu Celnego w L. wpłynęły dwa pisma złożone przez pełnomocnika P. spółki z o.o., który w jednym wskazywał na przysługujące prawo własności zatrzymanego urządzenia do gier. Pismo zatytułowane jako "Sprzeciw" odnosiło się do wykonywania czynności kontrolnych i sporządzonego z nich protokołu. (k. 12 akt adm.) Natomiast drugie z pism zatytułowane "Wniosek" dotyczyło kwestii zatrzymania urządzenia oraz zawierało żądanie jego natychmiastowego wydania Spółce (k. 21 akt adm.). Organ I instancji pismem z [...] lutego 2012 r. poinformował Spółkę, że kontrola została przeprowadzona w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy A. F. Stąd protokół z czynności kontrolnych został doręczony kontrolowanemu przedsiębiorcy (k. 23 akt adm.). W dniu 5 marca 2012 r. do Urzędu Celnego w L. wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika Spółki z 29 lutego 2012 r., zatytułowane jako "Zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2012 r." (k. 40 akt adm.). W imieniu Spółki pełnomocnik wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o odstąpienie od czynności kontrolnych lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Naczelnikowi Urzędu Celnego do ponownego rozpatrzenia". Powyższe "Zażalenie..." zostało potraktowane przez Dyrektora Izby Celnej, jako skarga na działanie organu i rozpatrzone zgodnie z przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez czynność materialno-techniczną określoną w art. 238 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) informującą stronę o sposobie załatwienia skargi skonkretyzowaną w piśmie Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] marca 2012 r. (k. 47). Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucając skargę wskazał, że skarżąca Spółka wniosła skargę na zawiadomienie o sposobie załatwienia przez organ celny skargi rozpatrzonej na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że skarga wniesiona na podstawie przepisów Działu VIII kpa uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, które kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Sąd administracyjny nie jest właściwy zarówno do rozpatrzenia skarg wniesionych w trybie wymienionych przepisów, jak i skarg dotyczących czynności kończącej postępowanie skargowe. Sąd administracyjny kontroluje bowiem legalność aktów administracji publicznej, ale wyłącznie wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa). Zawiadomienie organu zawierające stanowisko co do zasadności skargi, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostało wyszczególnione w art. 3 § 2 ppsa. Zawiadomienie to nie jest zaskarżalne, a sama skarga jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu brak było podstawy materialnoprawnej zarówno do złożenia sprzeciwu w trakcie kontroli, jak również do wydania w tym przedmiocie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub ich kontynuowania, a więc także wniesienia zażalenia i w efekcie skargi do sądu. Nie było też podstaw do stosowania przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego skarga, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu. P. spółka z o.o. w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 84c ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.; dalej: usdg) oraz w zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pismo Naczelnika Urzędu Celnego z [...] lutego 2012 r. nie jest postanowieniem; 2. art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 84c usdg oraz w zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pismo Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2012 r. nie jest postanowieniem; a w konsekwencji naruszeń wskazanych powyżej w pkt 1: 3. art. 227 i 238 § 1 kpa w zw. z art. w zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu pisma Spółki z 20 lutego 2012 r. zatytułowanego "Sprzeciw", za skargę wniesioną w trybie art. 227 kpa oraz poprzez uznanie postanowienia Naczelnika urzędu Celnego w L. z [...] lutego 2012 r. za zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 238 § 1 kpa, a w konsekwencji przyjęcie, że wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu nie było dopuszczalne; 4. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ppsa w zw. z art. 84c ust. 1, 9, 10 i 16 usdg i art. 61 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] marca 2012 r. nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez wniesienie sprzeciwu w trybie usdg, a w konsekwencji, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została złożona na formę działania administracji publicznej, która podlega kontroli przez sądy administracyjne; 5. art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz w zw. z: art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa, poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 6. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz w zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów kpa przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem; 5. art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa oraz w zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa, poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenie eksploatowane przez skarżącą może być urządzeniem wykazującym wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego; ewentualnie w przypadku uznania, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez podmiot niebędący stroną w sprawie: 8. art. 84c ust. 16 usdg w zw. z art. 61a § 1 kpa oraz zw. z art. 135 ppsa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia. II Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 usdg w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 usdg w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b usdg, art. 81 ust. 1 i 2 usdg oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji; 2. art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 usdg w zw. z art. 84 ust. 1a usdg w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323, dalej: ustawa o służbie celnej) w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni w/w przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jej uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone; 3. art. 80 ust. 1 usdg w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy stwierdzeniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ppsa). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przedmiotem zaskarżenia było w sprawie postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na pismo Dyrektora Izby Celnej w P. w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia przez organ celny skargi rozpatrzonej na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywania wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu pierwszej instancji, łącząca się z badaniem legalności pisma organu. Należy bowiem wskazać, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonego pisma pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie badał sprawy merytorycznie i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na pismo Dyrektora Izby Celnej w P. w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia przez organ celny skargi rozpatrzonej na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że organ celny potraktował jako skargę wniesioną na podstawie art. 227 kpa pismo Spółki zatytułowane "Zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2012 r." Sąd pierwszej instancji uznał takie działanie organu za prawidłowe, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu pierwszej instancji podziela. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] lutego 2012 r. było jedynie informacją, że kontrolą objęto Bar "S.", w którym działalność prowadzi A. F., protokół został doręczony osobie obecnej podczas kontroli, a o tym czy inne osoby winny ponosić odpowiedzialność rozstrzygnie prowadzone postępowanie karno-skarbowe. Nie można było zatem potraktować tego pisma, jako posiadającego elementy postanowienia, na które stronie przysługiwało zażalenie. A ponieważ pismo strony zawierało zarzut wadliwej działalności organu, Dyrektor Izby Celnej w P. przyjął je do rozpoznania, jako skargę wniesioną na podstawie art. 227 kpa, zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Procedura skargowa została zrealizowana w trybie Działu VIII - Skargi i wnioski kpa. Skarga wniesiona zgodnie z tą procedurą jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną, jaką jest zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. W rozpoznawanej sprawie zawiadomieniem tym było stanowisko zawarte w piśmie Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] marca 2012 r., na które strona skarżąca wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII kpa. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII kpa) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ppsa (por. postanowienie NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, postanowił jak w sentencji postanowienia.