III OSK 4235/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 614/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 614/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]: w pkt 1 stwierdził nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 § 3, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy [...] w [...] zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.g." oraz § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143, § 149 oraz § 144 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." poprzez zawarcie w Załączniku do wyżej wymienionej uchwały stanowiącym Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] - w § 2, § 3, § 8 ust. 1, § 10 pkt 2, § 11 ust. 1 i 3 oraz § 15 ust. 1 i 2 - unormowań wykraczających poza delegację ustawową zawartą w przepisach ustawowych, nieuprawione powtórzenie i modyfikacje przepisów ustawowych oraz niesprecyzowanie adresatów utworzonej normy prawnej, w szczególności poprzez: - nałożenie w § 2 Regulaminu obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości służących do użytku publicznego na niesprecyzowane podmioty; - wprowadzenie w § 3 ust. 1 Regulaminu zakazu mycia pojazdów ciężarowych na terenie nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - wprowadzenie w § 3 ust. 2 Regulaminu zakazu przeprowadzania poza warsztatami naprawczymi prac o charakterze blacharsko-lakierniczym z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - nałożenie w § 8 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe niesprecyzowanych jasno obowiązków, sprzecznie z zasadami prawidłowej legislacji, z powtórzeniem i modyfikacją istniejących regulacji prawnych; - nałożenie w § 10 pkt 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i nieuprawnionym modyfikowaniem materii ustawowej regulowanej tzw. Prawem sąsiedzkim – art. 144 K.c.; - wprowadzenie w § 11 ust. 1 i 3 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku na uwięzi i z kagańcem oraz uzależnienia zwolnienia z obowiązku od niepowodowania uciążliwości dla otoczenia lub zagrożenia dla otoczenia, a także nieobjęcie zwolnieniem z obowiązku sytuacji szczególnych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i powtórzeniem oraz modyfikacją istniejących regulacji prawnych; - wprowadzenie w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku trzymania pszczół w ulach tak, aby wylatujące i wlatujące pszczoły nie zakłóciły korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz usytuowania uli na dachach budynków w wyznaczonej odległości od otworów okiennych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i nieuprawnionym modyfikowaniem materii ustawowej regulowanej tzw. Prawem sąsiedzkim – art. 144 k.c. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności powołanych powyżej punktów zaskarżonego Regulaminu. Odpowiadając na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów sformułowanych w skardze. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za częściowo zasadną i stwierdził nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 i § 3 Regulaminu, w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego są: określenie adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie, oraz nakazywanego lub zakazywanego działania. W szczególności, więc aktem prawa miejscowego nie są, gdyż nie charakteru normatywnego, akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty, intencje albo życzenia nie wyznaczające sposobu zachowania się (por. K. Opałek, Z teorii dyrektyw i norm, Warszawa 1974, s. 105 i n.). Wobec powyższego Sąd meriti zgodził się ze skarżącym, że § 2 Regulaminu istotnie narusza prawo, bowiem nie wskazuje adresatów wskazanych obowiązków. Tym samym stwierdził jego nieważność. Sąd podzielił również stanowisko skarżącego odnośnie § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 Regulaminu. Podstawą ustawową dla uchwalenia zawartych tam obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Ustawa nie daje natomiast upoważnienia do formułowania i wprowadzania na podstawie wskazanego powyżej przepisu zakazów i ograniczeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie skarga wskazuje, że organ uchwałodawczy gminy nie miał podstaw do wprowadzenia ograniczenia możliwości naprawy pojazdów ciężarowych a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami z całkowitym zakazem napraw ślusarsko – lakierniczych. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że treść postanowienia Regulaminu nie uwzględnia § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów w zgrupowaniach miejsc postojowych powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wprowadzenie określonych rygorów w regulaminie dotyczących odprowadzania ścieków bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych, nie odpowiada prawu. Z analogicznych przyczyn w aspekcie cytowanego przepisu rozporządzenia Sąd meriti negatywnie ocenił również § 3 ust. 2 Regulaminu, który odnośnie naprawy pojazdów samochodowych wskazuje, że czynności te mogą odbywać się na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska gruntowo – wodnego, a sposób powstępowania z odpadami będzie zgodny z przepisami szczególnymi. Redakcja przepisów § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 Regulaminu doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych ograniczono w sposób niedopuszczalny, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 3 w całości. Przechodząc natomiast do zawartego w skardze wniosku Prokuratora dotyczącego, stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 Regulaminu poprzez nieuprawnione nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe niesprecyzowanych jasno obowiązków, sprzecznie z zasadami prawidłowej legislacji, z powtórzeniem i modyfikacją istniejących regulacji prawnych, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, umieszczenie w przedmiotowym paragrafie ww. stwierdzeń, choć niepożądane i odbiega od kierunku (ideału) zasad tworzenia aktów prawa w tym prawa miejscowego, to w okolicznościach sprawy, mając na uwadze dalsze szczegółowe uregulowania tej kwestii w Regulaminie, nie narusza prawa w sposób istotny, aby uzasadniało to stwierdzenie jego nieważności. Sąd Wojewódzki nie podzielił także stanowiska Prokuratora odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności postanowień regulaminu zawartych w § 11 ust. 1 oraz 11 ust 3, którymi to regulacjami Rada wprowadziła obowiązek wyprowadzania psów na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku na uwięzi lub/i z kagańcem oraz zwolnienia z obowiązku od niepowodowania uciążliwości dla otoczenia lub zagrożenia dla otoczenia, a także nieobjęcie zwolnieniem z obowiązku sytuacji szczególnych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i powtórzeniem oraz modyfikacją istniejących regulacji prawnych. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach, w których psy są wyprowadzane. Zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. to nie tylko fizyczny atak zwierzęcia, ale także obawa, czy też niedogodność dla osoby trzeciej, spowodowana tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca. W odniesieniu do podniesionej w skardze, kwestii, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać za niedopuszczalne, jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, Sąd meriti nie podzielił tego poglądu. Mając na uwadze, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność § 10 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 1 w zakresie zwrotu: "miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" i oraz § 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], oraz fakt, że uchwała w części narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "P.p.s.a" – stwierdził nieważność uchwały w tej części co do § 2 oraz § 3 Załącznika do Uchwały nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], a w pozostałej części, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 w części obejmującej § 11 ust 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że przepisy § 11 ust. 1 i 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], nie przekraczają delegacji ustawowej, nie modyfikują istniejących regulacji prawnych, nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał przede wszystkim, że skoro Sąd pierwszej instancji, kontrolujący treść § 11 ust. 1 i 3 Regulaminu, pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na smyczy, nadto w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz zagrażających "otoczeniu", polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt, to dopuścił się błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Poparła również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik Rady Miasta [...] poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że na sesji z dnia [...] grudnia 2020 r. przyjęto nowy tekst zaskarżonej uchwały. Zmianie uległy § 2 i § 3 Regulaminu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. akt IV SA/Po 614/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nadto, skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w odniesieniu do treści § 11 ust. 1 i 3 Regulaminu. Na wstępie należy przytoczyć pełne brzmienie ww. paragrafu (na dzień wniesienia skargi przez Prokuratora), zgodnie z którym: "Na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu - na uwięzi i w kagańcu (ust.1)" oraz "Zwolnienie psa z uwięzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jest dozwolone: 1) w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi – i tylko w sytuacji, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, a sama obecność psa bez uwięzi nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Obowiązek założenia kagańca dotyczy w tym przypadku psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu; 2) na terenie ogrodzonego wybiegu dla psów, gdzie po zwolnieniu z uwięzi psy mogą przebywać bez kagańca – z wyjątkiem psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, które przebywając na terenie wybiegu, muszą mieć założony kaganiec, a zwolnione z uwięzi mogą zostać tylko w przypadku, kiedy na jego terenie nie przebywają jednocześnie bez uwięzi psy innych właścicieli (ust. 3)". Nie można uznać, jak postuluje w skardze kasacyjnej jej autor, że unormowania § 11 Regulaminu prowadzą do działań niehumanitarnych i stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi element delegacji ustawowej do podjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a wynika z niego, że taki regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przewidują, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Granice te wyznacza przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowiąc, że: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)". Dla określenia zakresu przedmiotowego zasad wyznaczających wymagania utrzymania czystości i porządku, rada gminy nie ma pozostawionej swobody, a jest związana bezwzględnie granicami upoważnienia ustawowego, poza które nie może w regulacji regulaminu wykroczyć. Przesądza o tym expressis verbis brzmienie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyznaczona materia regulacji nie jest otwarta przez przyjęcie przepisu ustawowego, że regulamin może w szczególności określać, lecz zamknięta przez zakreślenie granic: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które następnie enumeratywnie przedmiotowo wylicza. Zaznaczyć przy tym należy, że dla określenia granic regulacji przedmiotowej regulaminu rada gminy jest związana nie tylko postanowieniami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale regulacją przyjętą w całym zakresie przedmiotowym tej ustawy oraz innych związanych z nią regulacjach w ustawach materialnoprawnych. Konsekwentnie przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać materię ustawową zawartą w u.p.c.g, jak i innych ustawach materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1610/18, LEX nr 3075093). Wbrew zarzutom i argumentom skargi trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzony w § 11 ust. 1 i 3 Regulaminu nakaz prowadzenia psów w miejscach publicznych na smyczy, nakaz prowadzenia psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy oraz w założonym kagańcu, jak również możliwość prowadzenie psa bez smyczy pod określonymi warunkami i w określonych miejscach, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Tak sformułowany przepis, jak ma to miejsce w § 11 ust. 1 i 3 Regulaminu, nie tylko nie narusza prawa, ale służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje bowiem większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem, przewidując jednak stosowne wyjątki, do których można zakwalifikować cechy osobnicze psa (mała waga, wielkość) lub stan zdrowia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Wniosek Rady Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. I OPS 1/17 (ONSAiWSA 2017 r., nr 6, poz. 95) przesądzono, że prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.