II SAB/Wa 471/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] stycznia 2021 r. 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] stycznia 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. podinsp. w st. spocz. A. B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ pierwszej instancji") o dokonanie ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P."), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Po rozpatrzeniu ww. wniosku, KSP decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 202 dni z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] stycznia 2021 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), za pośrednictwem KSP, odwołanie od ww. decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Pismem z [...] lutego 2021 r. organ drugiej instancji zawiadomił skarżącego, że odwołanie zostanie rozpoznane do dnia [...] marca 2021 r. Wobec niewydania we wskazanym wyżej terminie rozstrzygnięcia, skarżący [...] kwietnia 2021 r. wystąpił do organu odwoławczego z ponagleniem. Następnie pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGP, żądając: - zobowiązania organu drugiej instancji do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 202 dni według założenia, iż świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy - w określonym przez Sąd terminie wraz z należnymi odsetkami, - przyznania od KGP na jego rzecz sumy pieniężnej, - stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, - uchylenia decyzji KSP z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania związany z dochodzeniem przez niego ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał, że do dnia sporządzenia skargi organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności w celu zaspokojenia jego roszczeń. Skarżący nie został zawiadomiony o faktycznych przyczynach zwłoki ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy. Zarzucił KGP ewidentne łamanie jego praw wynikających z art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lipca 2021 r.) KGP wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc, iż w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...], której dotychczas skarżący nie zaskarżył do sądu. Z ostrożności procesowej organ drugiej instancji wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ podejmował czynności mające na względzie uzupełnienie materiału dowodowego. Wyjaśnił, iż od [...] listopada 2018 r. - wobec wyeliminowania z systemu prawnego (wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15) art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - powstała luka prawna, która uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Powyższa luka w systemie prawnym została usunięta z dniem 1 października 2020 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 1 pkt 16 ww. ustawy nadał bowiem nowe brzmienie art. 115a u.P.: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Dysponując podstawą prawną do podjęcia działań w zakresie rozpatrzenia sprawy skarżącego, organ drugiej instancji wydał [...] czerwca 2021 r. decyzję nr [...]. Natomiast z uwagi na ilość spraw wynikającą z liczebności funkcjonariuszy, nie było możliwe szybsze wydanie decyzji w świetle obowiązków wynikających z procedur administracyjnych, co nie jest zawinione przez organ i nie stanowi w niniejszym przypadku rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący pismem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpił do KGP z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; w tym wypadku zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność KGP – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności wystarcza ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu bądź podjęcia czynności, a tego zaniechał. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący, zachowując ustawowy termin, złożył [...] stycznia 2021 r. odwołanie od decyzji KSP z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone decyzją KGP z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zatem decyzja organu odwoławczego zapadła już po wywiedzeniu przez skarżącego skargi do tut. Sądu. Dostrzec przy tym wypada, że już w dniu zainicjowania przez skarżącego (wnioskiem z [...] listopada 2020 r.) postępowania w przedmiocie ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, obowiązywało nowe brzmienie art. 115a u.P. nadane ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw. Dysponując ww. podstawą prawną, KSP załatwił wniosek skarżącego z [...] listopada 2020 r. w terminie miesiąca poprzez wydanie w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzji nr [...]. Natomiast rozpatrzenie odwołania zajęło organowi drugiej instancji ponad pięć miesięcy. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Odwołanie skarżącego wpłynęło do organu drugiej instancji [...] stycznia 2021 r. (vide data wpływu do Kancelarii Gabinetu KGP na piśmie KSP z [...] stycznia 2021 r., przy którym przekazano odwołalnie). W świetle art. 35 § 3 k.p.a. in fine KGP powinien rozpoznać odwołanie skarżącego w terminie miesiąca – do [...] lutego 2021 r. Tymczasem opóźnienie organu odwoławczego przekroczyło cztery miesiące, co KGP usprawiedliwiał dużą liczbą spraw do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Okoliczność wydania przez KGP decyzji w drugiej instancji powoduje, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd ma świadomość, iż wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych sprawy i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad czteromiesięcznego opóźnienia, podczas którego organ drugiej instancji podjął tylko jedną czynność mającą na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym niedotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodził bowiem oczywisty przypadek lekceważenia odwołania skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Pismem z [...] lutego 2021 r. KGP zawiadomił skarżącego o rozpatrzeniu odwołania do [...] marca 2021 r., przy czym terminu tego nie dochował, argumentując dużą liczbą spraw funkcjonariuszy. Z tych też przyczyn Sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, nie uwzględniając wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania uchylenia decyzji KSP, wskazać trzeba, że skarżący może kwestionować ww. rozstrzygnięcie w skardze na decyzję organu odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Natomiast badając zasadność zarzutu bezczynności organu drugiej instancji, Sąd nie może jednocześnie dokonywać merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżący ich nie poniósł, występując w niniejszej sprawie samodzielnie i będąc ustawowo zwolniony od kosztów sądowych (vide art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.).