I GSK 2010/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 679/17 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 679/17 oddalił skargę J. O. (dalej: strona, skarżący kasacyjnie, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 2. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) J. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 2.1. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji: – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym skontrolowaniu zaskarżonej decyzji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji (ZUS) podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego prowadzi do wniosku, iż ZUS nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności i dokonał arbitralnej oceny dowodów (zwłaszcza wyjaśnień skarżącego i dokumentów dot. jego sytuacji majątkowej i rodzinnej) i w związku z tym w sprawie doszło do: (i) nieuzasadnionego utożsamiania interesu publicznego z dbałością o finanse ubezpieczeń społecznych, (ii) nieuwzględnienia na równi ważnego interesu osoby zobowiązanej oraz interesu publicznego – a wręcz wyraźne postawienie interesu publicznego ponad interesem osoby zobowiązanej – oraz niedostateczna analiza obu tych interesów, (iii) pominięcia ryzyka powstania zbyt ciężkich skutków dla dłużnika i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, (iv) pominięcia realnej sytuacji majątkowej dłużnika, w szczególności zakresu obciążenia jego majątku prawami osób trzecich, oraz braku możliwość spłaty – wciąż narastającego – zadłużenia przez skarżącego, (v) wpływu sytuacji finansowej dłużnika na realną możliwość spłaty zadłużenia z tytułu składek – a powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż: doprowadziły do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wydanej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz z pominięciem dyrektywy wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzeni). – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sprowadzające się w zasadzie do jednozdaniowych twierdzeń, iż organy nie naruszyły zarzucanych im przepisów regulujących problematykę prowadzenia postępowania dowodowego oraz koncentracji materiału sprawy, co wyklucza tym samym możliwość przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych w rozpoznawanej przez niego skardze, świadcząc przy tym o istotności wpływu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając to orzeczenie; – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaszła przesłanka umorzenia składek, podczas gdy dokonując oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego sam sąd na s. 17-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustalił, że "w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja nie należy do łatwych", a mimo to uznał, że skarżący nie zasługuje na skorzystanie z dobrodziejstwa umorzenia składek; 2.2. Skarżący, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do. ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 2.3. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu. 3.2. Przed odniesieniem się do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy również przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) 3.5. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). 3.6. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). 3.7. Skarga kasacyjna została więc zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Sąd I instancji, nie naruszył bowiem przywołanych przepisów prawa w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej i jednocześnie taki, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.8. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania ponieważ fakt i sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy determinuje sposób stosowania prawa materialnego. Analiza podanych w skardze naruszeń prawa materialnego może nastąpić dopiero po uznaniu, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy lub ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego skutecznie nie podważono. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). 3.8. Przystępując zatem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na sposób ich sformułowania wydaje się zasadne, aby na wstępie podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy ma charakter uznaniowy. Charakter uznaniowy decyzji oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. 3.9. Dokonując więc analizy niniejszej sprawy należy przede wszystkim zbadać zakres postępowania, w aspekcie dowodowym organu administracji publicznej. Organ podejmował czynności mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i finansowej zarówno na etapie postępowania po jego zainicjowaniu przez stronę, jak i na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, realizując w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 k.p.a. Należy podkreślić, że to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej (wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1513/16, LEX nr 2478977). Przepis art. 7 k.p.a. nie może być rozumiany jako zwalniający stronę z obowiązku wykazywania inicjatywy dowodowej w tym zakresie. 3.10. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji – dokonując kontroli judykacyjnej – trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. 3.11. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. 3.12. Otóż, zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi jak i argumentacji skarżącego w niej przedstawionej, a także okoliczności faktycznych podnoszonych przez stronę. Obowiązkiem Sądu jest bowiem rozważenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co też Sąd I instancji uczynił w uzasadnieniu wyroku i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. 3.13. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 3 §1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11).Trudno też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. 3.14. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 28 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powiązanych z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaszła przesłanka umorzenia składek, podczas gdy dokonując oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego sam Sąd I instancji na s. 17-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustalił, że "w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja nie należy do łatwych", a mimo to uznał, że skarżący nie zasługuje na skorzystanie z dobrodziejstwa umorzenia składek, wskazać należy iż stanowisko to jest nieuprawnione. 3.15. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści cyt. art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przejść do rozważania dalszych okoliczności, które będą uzasadniały umorzenie zadłużenia, bądź odmowę umorzenia. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, rozporządzenie nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. 3.16. W rozpoznawanej sprawie ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega stanowisko Sądu I instancji oraz organu administracji publicznej, który stwierdził w toku postępowania, że w stosunku do Skarżącego zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ działając jednak w ramach uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności, z uwagi na znaczny majątek skarżącego opisany przez organy i Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżący posiada majątek nieruchomy w postaci udziałów w gruntach stanowiących gospodarstwo rolne o znacznej wartości, które w przypadku sprzedaży mogłyby zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia z tytułu należnych składek. Biorąc natomiast pod uwagę ustaloną przez sędziego komisarza w postępowaniu upadłościowym minimalną cenę sprzedaży nieruchomości na łączną kwotę 5.302.225,93 zł, a także aktualny stan prawny nieruchomości i ustanowioną rozdzielność majątkową, wartość udziałów skarżącego w odniesieniu do wskazanej minimalnej ceny sprzedaży wynosi około 1.912.986 zł, jest to bowiem majątek, którego hipotetyczna wartość znacznie przekracza wysokość zadłużenia z tytułu należnych składek. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, posiadane przez skarżącego liczne udziały w działkach gruntów nie służą zaspokajaniu potrzeb lokalowych, czy bytowych, co oznacza, że mogą zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia. Nieskutecznie natomiast prowadzone postępowanie upadłościowe nie wyklucza możliwości sprzedaży nieruchomości w toku ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Brak bowiem aktualnych operatów szacunkowych nieruchomości powoduje, że ceny minimalne sprzedaży nieruchomości określone w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Łodzi–Śródmieście w Łodzi z dnia 14 marca 2013 r. o umorzeniu postępowania upadłościowego nie są wiążące w przypadku prowadzenia egzekucji sądowej, bądź egzekucji administracyjnej z nieruchomości. Słusznie również Sąd I instancji ocenił, że oszacowana na kwotę 10.445.500,00 zł nieruchomość (tj. kw [...]) została objęta hipoteką umowną łączną zwykłą w pierwszej kolejności na rzecz Instytutu Ogrodnictwa Skierniewice w kwocie 2.389.381,00 zł, natomiast jako druga wpisana jest hipoteka przymusowa na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1.777.444,25 zł. Ewentualna zatem sprzedaż egzekucyjna wyłącznie tylko tej jednej nieruchomości spowodowałaby zaspokojenie wierzytelności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 3.17. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie budzi zastrzeżeń, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, który w skardze kasacyjnej, nie został skutecznie podważony. 3.18. Skoro umorzenie należności składkowych, zarówno na podstawie art. 28 ust. 1-3 jak i ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Organ administracji, podejmując w tej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważył słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. 3.19. Reasumując zaistnienie którejkolwiek przesłanek z art. 28 ust. 1-3 oraz ust. 3a u.s.u.s., daje co prawda potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ale nie jest to obligatoryjna przesłanka umorzenia należności z tytułu składek. Stwierdzenie przez organ i Sąd I instancji, że sytuacja skarżącego nie jest łatwa oceny tej nie zmienia. Mając na uwadze wyżej przedstawione i wyjaśnione zasady umarzania należności z tytułu składek, nie sposób przyjąć, iż jest to przesłanka, która powinna skutkować umorzeniem należności. Dodać też należy, że katalog przesłanek, o których mowa w § 3 rozporządzenia ma charakter otwarty, to organ nie ma obowiązku poszukiwania okoliczności umorzenia należności, jeżeli nie przedstawił ich sam skarżący a jedynie dokonania oceny wskazanych przez stronę okoliczności. 3.20. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.