I OSK 3326/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/17 w sprawie ze skarg J. M., D. M., S. M. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1011/17) oddalił skargi J. M., D. M., S. M. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie jako działki ewid. [...] stanowi własność m.st. Warszawy. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 27 sierpnia 1949 r. wynika, że tytuł własności do nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na J. T. na mocy wniosku z 1 października 1938 r. Decyzją z [...] października 2003 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie przyznania następcom prawnym J. T. prawa użytkowania wieczystego do powyższego gruntu, a rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2004 r. Wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożył jeden z następców prawnych dawnego właściciela – J. M. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1 i art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił J. M. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] o powierzchni 584,10 m2. Jak wskazał organ, zgodnie z kartą rejestracji nieruchomości sporządzoną 25 października 1948 r. przedmiotowa działka zabudowana była murowanym, frontowym domem mieszkaniowym o czterech kondygnacjach, użytkowanym w dniu dokonywania spisu w całości. Budynek posiadał około 40 lokali, a więc był budynkiem wielorodzinnym a nie jednorodzinnym, przez co nie spełniał przesłanki z art. 215 u.g.n. Dodatkowo prawo jego własności przeszło na Skarb Państwa przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż budynek został przejęty w posiadanie przez Prezydium Rady Narodowej [...] lipca 1951 r., co wynika z protokołu objęcia w posiadanie. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargi na powyższą decyzję wnieśli J. M. oraz D. M., S. M. i M. D. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za nieuzasadnione i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analizując przesłanki przyznania odszkodowania z art. 215 u.g.n., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek jak i grunt pod nim podlegały przepisom dekretu warszawskiego. Z opisu tego budynku sporządzonego na podstawie rejestracji nieruchomości przez Resort Techniczno – Budowlany Urzędu Miejskiego w m.st. Warszawie 25 października 1948 r. wynika, że jest to budynek murowany, 4 – kondygnacyjny, podpiwniczony, nieuszkodzony. Ponieważ pod pojęciem "domu jednorodzinnego" na gruncie dekretu warszawskiego należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych, prawidłowo organ ustalił, że przedmiotowy budynek nie był budynkiem jednorodzinnym. Nie zaspokajał on potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny, ale był budynkiem czynszowym, którego przeznaczeniem było dostarczanie dochodu z wynajmu pomieszczeń przez właściciela. Sam właściciel J. T. we wniosku z 27 sierpnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu wskazał, ze znajduje się na niej dom czynszowy. Również skarżący nie kwestionują tego faktu. Skarżący J. M., w trakcie postępowania sądowego złożył do akt kserokopię księgi meldunkowej, jak sam określił domu czynszowego, z którego wynika, że lokatorzy byli tam meldowani w latach 1939 – 1946. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 215 ust. 2 u.g.n. i brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Wobec tego, że omówiony wyżej warunek nie został spełniony zbędne były w ocenie Sądu rozważania, kiedy budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa. Odnośnie do powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. (sygn. SK 41/09, Dz. U Nr 130, poz. 762) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Trybunału wskazał w nim na potrzebę utworzenia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych, ale wyrok ten jest skierowany do ustawodawcy, a jego następstwem jest konieczność wprowadzenia do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcie w art. 215 ust. 2 u.g.n. Mimo upływu kilku lat od ogłoszenia wyroku ustawodawca nie wykonał go, a organ stosuje prawo w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Tym samym dla byłych właścicieli, którzy nie są wymienieni w art. 215 u.g.n., nie przewidziano możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego a mianowicie art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich nie zastosowanie. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z [...] czerwca 2017 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwu procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 u.g.n., albowiem skarżący oraz pozostali następcy prawny J. T. wykazali, że zostali pozbawieni możności władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Ponadto, skoro do dnia dzisiejszego ustawodawca nie dopełnił obowiązku nałożonego na niego przez Trybunał Konstytucyjny w postaci uchwalenia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych, to należy kierować się w dalszym ciągu treścią art. 215 ust. 2 u.g.n., pomimo faktu jego niekonstytucyjności. Organy i Sąd winny kierować się przepisami Konstytucji, gdyż żaden obywatel nie może być poszkodowany z tego powodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z nim: "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zauważyć natomiast trzeba, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie był kwestionowany stan faktyczny sprawy, w tym ustalenie, że przedmiotowy budynek – jak ustaliły organy administracyjne i zaakceptował Sąd pierwszej instancji – nie był budynkiem jednorodzinnym, a więc zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń. Natomiast, już tylko to ustalenie wykluczało możliwość domagania się na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. przyznania odszkodowania. Zwracał na to uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "zbędne są rozważania kiedy budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa". Z tych też względów, próby wykazania, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., pomimo braku postawienia zarzutu uchybienia przepisom regulującym ustalenie stanu faktycznego, pozostają bez znaczenia dla sprawy, skoro nie były one badane przez Sąd pierwszej instancji. Ten bowiem słusznie uznał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. wymaga łącznego spełnienia przesłanek przejścia na własność państwa "domu jednorodzinnego" oraz "po dniu 5 kwietnia 1958 r.". Wykluczenie pierwszej z nich uniemożliwiało uwzględnienie żądania z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. I choć Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 uznał art. 215 ust. 2 u.g.n. za niezgodny z wymienionymi w zarzucie przepisami ustawy zasadniczej "w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy [u.g.n.] dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. (...)", to jednak zwrócić należy uwagę, że to sam Trybunał określił skutki prawne tego wyroku w jego uzasadnieniu. Mianowicie, stwierdził, że "(w)yrok Trybunału stwierdza niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy". I dalej: "Wyrok wskazujący na niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 konstytucji. Nie pozwala tym samym na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Aby skarżący zrealizowali swe prawa, potrzebna jest interwencja ustawodawcy, polegająca na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcie w art. 215 ust. 2 u.g.n.". A zatem, to sam Trybunał Konstytucyjny uznał, że skutkiem jego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potrzeba ustanowienia stosownych regulacji prawnych, co niewątpliwie jest zadaniem ustawodawcy. W tych okolicznościach, brak jest podstaw, w świetle przytoczonego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, do stawiania skutecznie Sądowi pierwszej instancji niedokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., bądź żądania od organu, aby ten w przypadku braku aktywności ustawodawcy samodzielnie modyfikował treść przepisu ustawy. Warto zauważyć, że z inicjatywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz analizował art. 215 ust. 2 u.g.n. tym razem z punktu widzenia przewidzianego w nim kryterium czasowego wyznaczonego datą 5 kwietnia 1958 r. (por. postanowienie z 28 października 2015 r. P 6/13). Uznając w tym przypadku, że ma do czynienia nie z pominięciem prawodawczym, lecz zaniechaniem legislacyjnym wywiódł m. in.: "Trybunał zaczyna od oczywistego spostrzeżenia, że w Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem - zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego - jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie. 4.3.5. Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym "Rzeczypospolitej": art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art.64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet "do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych" (J. Parchomiuk, op.cit., s. 548). Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie "rekompensaty", nie zaś "odszkodowania", gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 k.c.). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, Państwo i Prawo 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552). (...) Wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42). 4.3.7. Podsumowując dotychczasowe ustalenia, na potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym przez WSA, Trybunał stwierdza, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n." W świetle powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego na tle unormowania zawartego w art. 215 ust. 2 u.g.n. trudno przyjąć, aby to sądy administracyjne w zastępstwie ustawodawcy decydowały o kształcie i charakterze reprywatyzacji. Stąd oczekiwania skarżących przyznania im odszkodowania za nieruchomość warszawską, z uwagi na brak całościowej regulacji prawnej w tym zakresie, nie mogły być spełnione. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.