II SA/Gd 51/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ł. i D. Ł. na uchwałę Rady Gminy Przywidz z dnia 30 listopada 2020 r., nr XX/155/2020 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym A. Ł. i D. Ł. solidarnie ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis w kwocie 300 zł (trzysta złotych). UZASADNIENIE D. Ł. i A. Ł. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Nr XX/155/2020 z 30 listopada 2020 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym P. zarzucając jej naruszenie interesu prawnego skarżących w związku ze zbyciem nieruchomości objętych umową dzierżawy, której stroną są skarżący. Wskazali skarżący, że są dzierżawcami działki nr [..] położonej w P. należącej do Gminy P. o powierzchni 1,78 ha. Działka ta ponadto przylega do pozostałych nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. Umowa dzierżawy nie została rozwiązana ze skarżącymi, gdyż nie wyrazili oni zgody na jej rozwiązanie. Umowa dzierżawy nie została również skutecznie wypowiedziana przez Wójta Gminy, gdyż została zawarta na czas oznaczony do 2020 roku i w tym czasie skarżący wykonywali dzierżawę zgodnie z art. 696 kodeksu cywilnego, a więc zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, a także opłacając w tym czasie regularnie umówiony czynsz. Podkreślili skarżący, że zgodnie z art, 694 k.c. w zw. z art. 673 k.c. w zw. z art. 704 k.c. umowy dzierżawy zawartej na czas oznaczony nie można wypowiedzieć przed wskazanym w umowie oznaczonym czasem trwania dzierżawy (terminem). Uchwała Rady Gminy została wydana z pokrzywdzeniem skarżących, którzy użytkowali przedmiotową nieruchomość nieprzerwanie od kilkunastu lat i ponieśli nakłady związane z uprawą i zagospodarowaniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że wykonując kompetencję płynącą z art. 18 ust. w pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż przez Wójta Gminy wchodzącej w skład zasobu nieruchomości gminnych nieruchomości obejmującej działki [..] do [..] (powstałe z podziału działki [..]), położone w P. Sprzedaż ww. nieruchomości wymagała indywidualnej zgody Rady Gminy, jako że uchwała "ramowa" nr IX/47/2011 Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz zasad udzielania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych (Dz. Urz. Woj. Nr 154 poz. 3218) - nie upoważnia Wójta do samodzielnego zbywania nieruchomości o tej powierzchni. Skarżący w chwili podejmowania uchwały byli dzierżawcami nieruchomości objętej postanowieniami uchwały na mocy umowy dzierżawy z 6 maja 2010 r. Zgodnie z § 2 ww. umowy, została ona zawarta na czas określony do 31 grudnia 2020 r. W opinii Rady skarżącym nie przysługuje interes prawny, a co najwyżej faktyczny w zaskarżeniu spornej uchwały. Uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy na rzecz skarżących nie godzi w żaden ich interes prawny. Po pierwsze, skarżona uchwała jest jedynie intencyjną, zezwalającą, a nie zobowiązującą Wójta do sprzedaży nieruchomości, a tym bardziej - nie ma skutku rozporządzającego. Termin, forma i tryb przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży należy do organu wykonawczego. Po drugie, stosownie do art. 678 § 1 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego związanie stron umową dzierżawy nie sprzeciwiałoby się zbyciu przedmiotu dzierżawy, zaś przywołane przepisy czynią sytuacją prawną dzierżawcy nienaruszoną skutkiem sprzedaży. Przede wszystkim jednak, łącząca, strony umowa dzierżawy- wygasa 31 grudnia 2020 r. i nie będzie kontynuowana. Do tego czasu Wójt Gminy nie podjął żadnych kroków mających na celu sprzedaż spornej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołują się do pozaprawnych argumentów, zmierzając w istocie do kontynuowania umowy dzierżawy. W opisanym stanie rzeczy skarga winna podlegać więc odrzuceniu, a to wobec braku interesu prawnego po stronie skarżących. Z ostrożności organ wniósł o jej oddalenie, a to wobec niestwierdzenia naruszenia prawa ani interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00 (opublikowano: ONSA 2001/2/52), wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym, jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na zbycie nieruchomości gminnych. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowana jest zatem istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. W okolicznościach sprawy tak rozumiany związek nie występuje. W niniejszej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły ich interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego oznacza, że winno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżących, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący muszą się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, opublikowano: OTK-A 2003/8/84). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, opublikowano: OSNP 2004/7/114). Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 publ. CBOSA, jak też Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Na gruncie badanej sprawy skarżący swój interes prawny wywodzą w tym, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z tą aktualnie dzierżawioną oraz w dacie wniesienia skargi (tj. 23 grudnia 2020 r.) umowa dzierżawy pozostawała w mocy. Dodatkowo podkreślili, że dzierżawili nieruchomość, która na mocy skarżonej uchwały może zostać zbyta przez Wójta Gminy od kilkunastu lat. Naruszenia własnego interesu upatrują także w okoliczności, że uchwała została podjęta w dacie, gdy w mocy pozostawała umowa dzierżawy, która jako zawarta na czas określony nie mogła zostać wypowiedziana. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, podjęta uchwała w żaden sposób nie ogranicza uprawnień skarżących ani nie nakłada na nich jakichkolwiek obowiązków. Umowa dzierżawy wygasła z dniem 31 grudnia 2020 r. zgodnie z terminem na jaki została zawarta, a to oznacza, że skarżona uchwała nie miała na tę okoliczność żadnego wpływu. I chybione są twierdzenia skarżących, że podjęcie uchwały w czasie trwania umowy dzierżawy nieruchomości narusza ich jakikolwiek interes. Podkreślić także należy, że Wójt Gminy posiadając uprawnienie do zbycia działek ujętych w skarżonej uchwale nie musi ich zbyć, a ponadto sami skarżący mogą ubiegać się o nabycie działki dotychczas dzierżawionej. Natomiast kwestie rozliczeń związane z nakładami poczynionymi na dzierżawioną działkę należą do sfery roszczeń cywilnoprawnych w niniejszej sprawie nie mogą mieć znaczenia. Okoliczność dzierżawienia nieruchomości przez kilkanaście lat nie generuje po stronie skarżących jakichkolwiek uprawnień co do nieruchomości czy też powstanie uzasadnionych prawnie roszczeń o zawarcie kolejnej umowy dzierżawy. Uprawnienia właścicielskie wobec nieruchomości mają większą i decydującą moc od uprawnień dzierżawcy. Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 618/11). To Gmina jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżących, ani ich uprawnień. W świetle powyższych rozważań skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, dlatego brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie skarżących uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji postanowienia.