II OSK 3215/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 września 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 786/17 ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment obrębu [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 8 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 września 2017 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment obrębu[...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na jego terenie, którego dotyczy. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) - u.s.g. Z. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i zasądzenia od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez: odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podjętą w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego bez wniknięcia przez Sąd w istotę sprawy widzianą z perspektywy przepisów prawa materialnego kształtujących interes prawny skarżącego - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; ograniczenie zakresu rozpoznania jedynie do okoliczności posiadania przez skarżącego nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podjętą w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony; - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) - u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i tym samym niestwierdzenie przekroczenia przysługującego Radzie Miejskiej w [...] władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu zabudowy bez jakichkolwiek obiektywnych ku temu przesłanek i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, które może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach; - art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego przekroczenia przez Radę Miejską w [...] ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach; - art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałą organu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej; - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment obrębu[...]. Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienia NSA: z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/1; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2502/17; [w:] CBOSA). W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącego. Z treści uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] wynika, że Rada Miejska przystępuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie geodezyjnym [...] i działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (§1.1.). Przedmiotem ustaleń planu miejscowego jest przeznaczenie terenów o dotychczasowym użytkowaniu rolniczym na tereny rolnicze z zakazem zabudowy i tereny pod zabudowę zagrodową (§ 2). W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała m.in., że "W związku z brakiem planu miejscowego, jeden z właścicieli poczynił starania w sprawie budowy fermy norek, inwestycja jest na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej. Teren wskazany do opracowania planu miejscowego został zakwalifikowany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" do zachodniego obszaru leśno-turystycznego z priorytetem dla leśnictwa i turystyki oraz rolnictwa na terenach nie zalesionych. Wprowadzenie do tego obszaru obiektu produkcyjnego o takiej wielkości (ferma norek o obsadzie 850 DJP) spowoduje jego degradację pod względem turystycznym i wypoczynkowym". W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że jego interes prawny został naruszony powyższą uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], która została nabyta przez niego celem powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, a którego głównym przedmiotem działalności gospodarczej jest chów i hodowla zwierząt futerkowych. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem działki stanowiącej własność skarżącego. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (uchwała powoduje wszczęcie procedury planistycznej), a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej, tj. o uchwaleniu planu miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych uchwałą intencyjną będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącego, a w konsekwencji, w przypadku spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszać jego prawa lub interes prawny. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do WSA nie podważają prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie, że do czasu zakończenia procedury planistycznej, tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja planowanej przez niego inwestycji może być wstrzymana, ponieważ treść planu będzie miała wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a także w zakresie udzielenia, na późniejszym etapie, pozwolenia na budowę. Jednakże powyższa kwestia ma charakter wyłącznie procesowy sprowadzający się do możliwości zawieszenia właściwych postępowań administracyjnych, których wynik może być uzależniony od treści postanowień przyszłego planu miejscowego. Nie można jednak w obecnej sytuacji, tj. braku uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mówić o istnieniu normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego i świadczącej o istnieniu bezpośredniego, indywidualnego, konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych powodów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. są nieusprawiedliwione. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zobacz: postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16). W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie sporną uchwałą został naruszony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a także art. 20 w związku z art. 22 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, ani ich nie stosował, przedmiotem analizy nie była bowiem zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd badał jedynie, czy skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, co miałoby umożliwić wniesienie skargi na uchwałę, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec stwierdzenia braku naruszenia indywidualnego, aktualnego i realnego interesu prawnego skarżącego Sąd nie dokonywał analizy zgodności zaskarżonej uchwały z powyższymi przepisami prawa materialnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8