I OSK 3166/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1216/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w J. na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 24 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] S.A. w J. na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2019 r. w przedmiocie wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ww. pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczy wyznaczenia mediatora do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w sporze zbiorowym pomiędzy Komisją Międzyzakładową [...] przy [...] S.A. a zarządem tejże Spółki. Nie ma ono charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ stanowi wyłącznie informację o trybie, w jakim została wyznaczona osoba mediatora. Stwierdzeniom zawartym w tym piśmie nie można przypisywać przymiotu "rdzenia orzeczenia" ani tym bardziej nie można przyjąć, że pismo to zawiera konstytutywne elementy decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 K.p.a. Nie można poczytywać tych stwierdzeń jako mających charakter rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej w zakresie praw czy obowiązków skarżącej Spółki, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, jak również innym aktem lub czynnością, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W sprawie nie mamy do czynienia z czynnością dotyczącą stricte administracji publicznej, ale z działaniem z zakresu stosunków zbiorowego prawa pracy. Spory zbiorowe pracowników z pracodawcą lub pracodawcami regulują przepisy ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Wskazując na art. 11 ust. 1 i 2 tej, Sąd przyjął, że kwestia zmiany już wyznaczonego mediatora pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, które nakazywałyby rozpatrzenie przez Ministra żądania o zmianę wyznaczonego mediatora w trybie administracyjnym tym bardziej w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej. Każda ze stron sporu zbiorowego może złożyć wniosek o wyznaczenie mediatora z listy ministerialnej, jednak Minister nie jest związany tym wnioskiem w zakresie obejmującym wybór wskazanego kandydata na mediatora. Wyznaczenie osoby mediatora w sporze zbiorowym prawa pracy jest więc przejawem władzy dyskrecjonalnej Ministra, mieszczącej się w zakresie jego swobodnego uznania. Skoro zaś tzw. stosunek kreacyjny przy wyznaczaniu mediatora nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym, to jego zmiana tym bardziej stanowi rozstrzygnięcie włącznie dyskrecjonalne. Tym samym czynność ta jest odformalizowana i nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył [...] S.A. w J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 174), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 i art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że charakter rozstrzygnięcia zawartego w spornym piśmie Ministra o wyznaczeniu mediatora odpowiada wszystkim cechom decyzji administracyjnej, gdyż stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, a z ostrożności nawet gdyby przyjąć, że nie ma takiego charakteru, należałoby uznać, że jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stosownie do art. 182 § 1 i § 2 a P.p.s.a. Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie miał charakteru wiążącego, a Sąd nie znalazł podstaw do skierowania sprawy na rozprawę. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (zarzut 1). Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że skarżone pismo jest decyzją administracyjną. Wyjaśnić należy, że o ile ten typ aktu administracyjnego stanowi podstawową prawną formę działania organów administracji publicznej w stosunkach między tymi organami a obywatelami i innymi podmiotami, które nie są organizacyjnie usytuowane w systemie organów administracji rządowej i samorządowej, to jednak w doktrynalnym ujęciu stanowi ona władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Są to takie działania organów administracyjnych, które cechuje jednostronność i władczość, a więc takie które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie. Ponadto decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków jednostek może lub musi być wydany, gdy istnieje sprawa administracyjna (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 16. Warszawa 2019 r., str. 589; E. Ochendowski. Prawo administracyjne. 2004, str. 179 – 180; T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. VI. Komentarz do art. 3 P.p.s.a., LEX/el). Żadnych z tych cech nie można przypisać natomiast pismu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2019 r., stanowiącego odpowiedź na "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyznaczenie mediatora w sporze zbiorowym". Nie stanowi ono żadnego przejawu władczego działania organu wobec wnioskodawcy ani nie kształtuje żadnego jego prawa czy obowiązku, ani też nie prowadzi do ukształtowania, zmiany czy rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego. Nie można wreszcie uznać, aby wyznaczenie mediatora lub jego zmiana w trybie art. 11 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. stanowiło sprawę administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ww. ustawa z 23 maja 1991 r. samodzielnie reguluje sposób prowadzenia i rozwiązywania sporów zbiorowych pracowników z pracodawcą lub pracodawcami. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, a na co również wskazuje się w literaturze, że wyznaczenie przez właściwego ministra mediatora jest działaniem z zakresu stosunków zbiorowego prawa pracy (K. Baran (red.). Komentarz do art. 11 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych [w:] Zbiorowe prawo zatrudnienia. Komentarz, LEX/el). Podobnie należy kwalifikować wniosek o zmianę osoby mediatora i odpowiedź właściwego ministra na ten wniosek. Oczywiście, rację ma skarżąca, że decyzją administracyjną nie jest tylko taki akt, który został określony jako decyzja administracyjna i spełnia wszystkie wymagania art. 107 K.p.a. Kwestia ta, jako że dotyczy materii podstawowej, nie budziła najmniejszych wątpliwości i nie wymagała powoływania orzecznictwa w tym zakresie. Podstawowym jednak warunkiem uznania, że pismo skierowane do strony jest decyzją administracyjną jest to, aby pismo to załatwiało (rozstrzygało) sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei, pismo tylko wówczas może rozstrzygać sprawę administracyjną, gdy z przepisów prawa administracyjnego materialnego można wywieść normę kompetencyjną dla organu dla rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Z powołanego art. 11 ust. 2 ww. ustawy taka norma nie wynika. Jako niezasadne należało również ocenić zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z "art. 3 § 1 pkt 4 "i art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. (zarzut 2) oraz w związku z art. 107 K.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucja RP (zarzut 3), za pomocą których skarżący podjął próbę wykazania, jak sam stwierdził z ostrożności procesowej, że skarżone pismo Ministra może stanowić akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Również i z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że inne akty dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, a wymagają od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty są oświadczeniem wiedzy (por. B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 – 13). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie użyte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88). Skarżone pismo nie spełnia powyższych kryteriów. Nadto brak jest w ustawie z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych podstaw prawnych do żądania zmiany osoby mediatora. Z tego też względu słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji na dyskrecjonalność uprawnienia ministra w jego wyborze. Uprawnienie to wynika przede wszystkim z tego, że strony sporu zbiorowego nie są w stanie się porozumieć w sprawie wyboru mediatora w ciągu 5 dni, a przynajmniej po jednej stronie pozostaje chęć przeprowadzenia mediacji (art. 10 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r.). Z uwagi na odrzucenie skargi nie można było postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, co wykluczało z kolei zasadność postawionego w niniejszej skardze kasacyjnej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).