II SA/Bd 809/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. K. (zwanej dalej skarżącą) pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjno-magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budową ekranu chroniącego tereny objęte ochroną na działkach nr ew. [...] i [...] obręb nr [...] Sępólno Kraj., przy ul. [...], gm. S. K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z jednoczesnym pominięciem słusznego interesu odwołującej, art. 80 Kpa poprzez dokonanie niewłaściwej oceny, iż skarżąca posiada wszystkie decyzje oraz dokumenty potrzebne do wydania zaskarżonej decyzji, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa poprzez nienależyte i lakoniczne uzasadnienie faktyczne decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, z uwagi na nie zawarcie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z ostrożności podniesiono również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4,5 oraz 7 ustawy prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie interesu odwołującej, art. 28 ww. ustawy poprzez niewłaściwe czynności kontrolne oraz faktyczne rozpoczęcie budowy bez wymaganych do tego przepisami prawa pozwoleń oraz warunków, art. 48 oraz art. 50 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy hala produkcyjna funkcjonuje od początku roku 2019 bez wymaganych pozwoleń i dokumentów i stanowi w ocenie odwołującej samowolę budowlaną. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i § 2 Kpa, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Ponadto wniosła o niezwłoczne przeprowadzenie czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) oraz PIP. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W swym uzasadnieniu Wojewoda w pierwszej kolejności poinformował, że w związku z doniesieniami odwołującej, że inwestor pomimo trwającego postępowania odwoławczego prowadzi roboty budowlane, zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. do PINB o przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie. PINB w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazał, że zostały przeprowadzone czynności kontrolne podczas których stwierdzono, że "część urządzeń była włączona (emitowała hałas), jednak załączonej do protokołu dokumentacji zdjęciowej (m. in.: ustanowione i podłączone do zasilania elektrycznego maszyny z podłączonymi zbiornikami na płyny techniczne i butle, zamontowane wiertło widoczne opiłki metalu na maszynie i wypełnione kosze śmieci przy stanowiskach, na maszynach widoczne elementy podane obróbce) wynika, iż nie można jednoznacznie wykluczyć dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali''. Ponadto PINB poinformował Wojewodę, że inwestor rozpoczął roboty budowlane (zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone w Inspektoracie w dniu [...] października 2020 r.) polegające na zamianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjno-magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. w części rozprowadzono kanalizację sanitarną i elektryczną, rozpoczęto montaż instalacji wodociągowej i ogrzewczej, wykonano montaż konstrukcji stalowej zaplecza sanitarnego oraz montaż ścianek o konstrukcji lekkiej z płyt gipsowo-kartonowych. Dodatkowo ustanowiono urządzenia do obróbki stali oraz filtry do ich obsługi. Maszyny podłączone do zasilania. Podczas kontroli w/w budowy PINB poinformował inwestora, że od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2020 r., wpłynęło odwołanie i w związku z art. 130 § 1 Kpa wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja jest niewykonalna, a inwestor prowadząc roboty budowlane wykonuje je na własne ryzyko. Organ podał, że kontrola legalności realizowanej inwestycji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzonego postępowania, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie może zostać wydana w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wojewoda zauważył również, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jest to nowe brzmienie przepisu po nowelizacji ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) na podstawie której z przepisu przed słowem decyzja usunięto słowo "ostatecznej". Budzi to szereg wątpliwości interpretacyjnych także w orzecznictwie sądowym. Czytając ten przepis wprost można wysnuć wniosek, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tle interpretacji powyższych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, który w pełni podzielił Wojewoda, że postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, gdy roboty budowlane zostały już wykonane lub rozpoczęte przez inwestora, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, a organ zobligowany jest wówczas do umorzenia tego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Organ zwrócił uwagę, że w związku z zarzutami w postępowaniu odwoławczym, iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 r. dokonano zmiany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegającej na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo ,,ostatecznej". Wojewoda w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wskazana zmiana art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być odczytywana w ten sposób, iż ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa ,,ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 Kpa, dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 Kpa. Według Wojewody zgodnie z § 4 art. 130 Kpa, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Co do zasady, wykonaniu podlega więc ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna - w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 Kpa. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 Kpa, wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skreślenie słowa ,,ostatecznej". Inwestor nie może zatem wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w art. 130 § 3 i 4 Kpa), jeżeli nie upłynął termin do wniesienia odwołania oraz po upływie tego terminu, jeżeli przed jego upływem odwołanie zostało wniesione. Zdaniem Wojewody nawet jeśli organ odwoławczy przyjąłby dla inwestora korzystniejszą interpretację art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że inwestor mógł prowadzić roboty budowlane po uzyskaniu decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2020 r., do momentu powzięcia informacji o wniesieniu odwołania, to należy zauważyć, iż inwestor powziął taką informację już w dniu [...] listopada 2020 r. Pomimo to dalej kontynuował prowadzenie robót budowlanych, o czym świadczy przesłana przez inwestora do organu kopia dziennika budowy. Co więcej, jak wynika z analizy treści wpisów w tym dzienniku budowy, prace budowlane był prowadzone dalej nawet po przeprowadzeniu kontroli przez PINB w dniu [...] stycznia 2021 r. i poinformowaniu inwestora, że od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2020 r. wpłynęło odwołanie i w związku z art. 130 § 1 Kpa decyzja ta nie jest wykonalna, a inwestor prowadzi roboty na własną odpowiedzialność. W ocenie Wojewody doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o którym mowa w art. 32 art. 4a ustawy, co w konsekwencji powoduje brak możliwości wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Potwierdzeniem zaś tej zasady jest art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji: art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz niewskazanie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez organ I instancji w uchylonej decyzji, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca rozpoczęła budowę przed wydaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy materiał dowodowy na to nie pozwalał i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego orzeczenia: art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się tym, że organ II instancji uznał, że rozpoczęcie budowy może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepis ten nie wskazuje wymogu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, a konsekwencji odmowa wydania pozwolenia na budowę, art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę przepis ten nie obowiązywał — został uchylony, a ponadto, zastosowanie niniejszego przepisu odnosi się do stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu budowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie natomiast po jej wydaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wraz z pismem z dn. [...] października 2021 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego protokołu z kontroli z dn. [...].07.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2784/19 (zob. LEX nr 3058886) i uznać je za swoje, zgodnie z którym, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmiana art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegająca na skreśleniu występującego w tym przepisie słowa ,,ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że w wyniku tej zmiany inwestorom przyznano uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - każdorazowo, bez żadnych ograniczeń. Przypomnieć należy, iż przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji, zgodnie z którym roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 Kpa, przewidującej w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, pomimo że nie była ona ostateczna. A zatem, przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określał zarówno sytuacje, kiedy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i przewidując wyjątki od tej zasady (art. 29-30 ustawy), jak i regulował kwestię dotyczącą wykonalności tej decyzji - przez użycie sformułowania ,,ostatecznej decyzji". W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 Kpa decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: - nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 Kpa); - podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 Kpa); jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 Kpa). W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę przepis art. 130 § 4 Kpa dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania. Brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. - jako przepis lex specialis wobec art. 130 Kpa - uniemożliwiał zatem zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności nawet w sytuacji, gdy spełnione były przesłanki z art. 130 Kpa. Dokonana, z dniem wejścia w życie powyższej, zmiana art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wykreślenie z niego słowa ,,ostatecznej" miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 Kpa. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 Kpa. Inwestor nie może wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 Kpa. W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29-30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 Kpa. Ogólną zasadą pozostaje zatem rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś odstępstwa od tej reguły określa art. 130 § 3 i § 4 Kpa. Podkreślenia wymaga przy tym, że zbieżne z powyższym stanowisko co do wykładni art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane po jego nowelizacji, wyrażane jest zarówno w doktrynie (zob. Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016) jak i judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18 - publik. CBOSA). W tym stanie prawnym zasadne jest podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę rozstrzygnięcie, którym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjno-magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budową ekranu chroniącego tereny objęte ochroną i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez Wojewodę wynika, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane objęte powyższym pozwoleniem na budowę zanim decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 Kpa przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji - decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. Decyzji tej nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie można uznać, że jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (o braku takiej zgodności świadczy chociażby wniesienie od niej odwołania przez I. P.), jak i nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania wszystkie strony tego postępowania administracyjnego. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie robót przyszłych, a nie już wykonanych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje, tj. przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie zrealizowanych - choćby w części. Jak wskazano w piśmie PINB z dnia [...] stycznia 2021 r., w wyniku przeprowadzonej kontroli organ ten ustalił, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane (zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone w Inspektoracie w dniu [...] października 2020 r.) polegające na zamianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjno-magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. w części rozprowadzono kanalizację sanitarną i elektryczną, rozpoczęto montaż instalacji wodociągowej i ogrzewczej, wykonano montaż konstrukcji stalowej zaplecza sanitarnego oraz montaż ścianek o konstrukcji lekkiej z płyt gipsowo-kartonowych. Dodatkowo ustanowiono urządzenia do obróbki stali oraz filtry do ich obsługi, zaś maszyny podłączone zostały do zasilania. Skarżąca w skardze nie odniosła się w ogóle do kwestii czy prowadziła roboty budowlane po wydaniu decyzji przez organ I instancji poprzestając jedynie w głównej mierze na przytoczeniu treści komentarza do art. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane – Plucińska – Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) Prawo budowlane, Komentarz, WKP 2021. W skardze zasadnie natomiast zarzucono naruszenie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę przepis ten nie obowiązywał, jednakże nie miało to znaczenia ze względu na ustalenia poczynione przez Wojewodę w oparciu o informacje zawarte w piśmie PINB z dnia [...] stycznia 2021 r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) oddalił wniosek dowodowy przedstawiony w piśmie z dnia [...] października 2021 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego protokołu z kontroli z dn. [...].07.2021 r. Zgodnie z ww. przepisem, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą jest, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i nie może prowadzić w postępowaniu sądowym do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zastrzeżeń Sądu nie budzą ustalenia Wojewody z których wynika, że skarżąca prowadziła roboty budowlane pomimo, że nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nie uzyskała waloru ostateczności. Na marginesie należy zaznaczyć, że Wojewoda omyłkowo określił datę wydania decyzji wskazując rok 2020 zamiast 2021 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.