I OSK 1866/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 887/18 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa P. w Warszawie oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacji terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 887/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skarg Przedsiębiorstwa P. w W. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały z 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2 i 3). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. wydano na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje jedna z przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa i fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Podkreślono, że badanie prawidłowości wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. jest dokonywane w odniesieniu do stanu prawnego, w którym było wydane konkretne orzeczenie administracyjne, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wnioski o stwierdzenie nieważności oparte zostały na zarzucie wydania przedmiotowej uchwały z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie to zapadło na podstawie przepisów, które wówczas nie przewidywały jako jednego z powodów uchylenia konkretnej decyzji administracyjnej, takiej przesłanki jak rażące naruszenie prawa. Możliwe było natomiast wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Kolegium podniosło, że odwołujący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na komentarz E. Iserzona z 1937 roku uważają, że za decyzje wydane "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", należy uważać też decyzje oczywiście sprzeczne z wyraźnym przepisem ustawowym, tym samym sugerując tożsamość przesłanek nieważnościowych wskazanych obecnie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego zarówno w obecnych przepisach jak też przepisach w oparciu o które została wydana uchwała z 1932 r., nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Zdaniem Kolegium wyżej wskazanych przesłanek nie można traktować tożsamo. Wyjaśniono, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że została ona podjęta w zupełnie dowolny sposób, z pobudek poza prawnych albo prawnych ale takich, które nie mogą stanowić podstawy dla działania organów administracyjnych. Natomiast rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy przepis prawa mogący stanowić podstawę orzekania istnieje, lecz podczas wydawania decyzji został on w sposób kwalifikowany naruszony. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dalej wskazano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Wskazano, że jakkolwiek przepisy nie definiują pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. według orzecznictwa i doktryny o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto przedmiotem oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym może być jedynie konkretny przepis prawa w jego bezpośrednim znaczeniu. Z tych względów, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności uchwały z [...] czerwca 1932 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium umarzającej postępowanie nieważnościowe, z uwagi na nadzwyczajny charakter sprawy, a to z tej racji, że kontrolowana decyzja zapadła bez mała 90 lat temu, a w tym czasie doszło dwukrotnie do zmiany ustroju społeczno- politycznego w kraju i wojny światowej, zaś porządek prawny uległ diametralnej zmianie a także dlatego, że w ogóle nie można jednoznacznie ustalić czy uchwała ta jako akt prawny funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, nie bez znaczenia jest odwołanie się także do poza ściśle prawnych argumentów. Podkreślono, że przez dziesiątki lat nie była podnoszona kwestia ewentualnej wadliwości uchwały z 1932 r. gdyż stan rzeczy zaistniały po wojnie na przedmiotowej nieruchomości korzystny był dla decydentów. Dopiero uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sprawiła, że sięgnięto do rudymentów, czyli niniejszej uchwały próbując ją wyeliminować z obrotu prawnego w celu zachowania status quo na nieruchomości. Ponadto przez prawie 20 lat mimo, że powyższa sprawa rozpatrywana była przez dziesiątki organów, nigdy nie doszło do jej merytorycznej oceny. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały było konieczne, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. stwierdził, że skuteczny podział nieruchomości ziemskiej na działki budowlane powodował, ze nieruchomość taka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a zatem nie przechodziła z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu na własność Państwa. Organ w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji opisał częściowo dotychczasowy bieg postępowania i przypomniał, że decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. w części obejmującej obecne działki o numerach [...],[...],[...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. uchylił wskazaną decyzję Wojewody w części stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa i w tej części stwierdził nieważność uchwały z 1932 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W dalszej kolejności wskazano, że wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1814/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg P. R. i A. L. na wskazane wyżej decyzje stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Kolegium wskazało dalej, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w P., zapisanego w księdze wieczystej [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w pkt 2 utrzymało decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w mocy. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. Uchylenie decyzji nastąpiło z tej przyczyny, że Kolegium nie ustaliło prawidłowo stron postępowania. Pomimo, że - jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wyrok ten, co do zasady był niekorzystny dla Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta P. (uchylał bowiem "korzystne" dla Skarbu Państwa decyzje Kolegium, którymi stwierdzono nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932r.) Skarb Państwa nie składał skargi kasacyjnej od tego wyroku. Wyjaśniono, że skargę kasacyjną złożył P. R. uzasadniając swoje stanowisko, iż Sąd - ze względu, że Kolegium nie ustaliło prawidłowo stron postępowania winien był stwierdzić nieważność decyzji Kolegium, a nie uchylać te decyzje. Przypomniano, że wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2309/15 NSA oddalił skargę kasacyjną. W tych okolicznością Kolegium wskazało, że obowiązkiem każdego organu jest dążenie do szybkiego załatwienia sprawy, zaś orzeczenia powinny być racjonalne i sprawiedliwe. Taka jest w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja z [...] marca 2018 r. jako jedynie możliwa do zaakceptowania wobec wskazanych wyżej okoliczności i prawnych uwarunkowań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł Skarb Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Przedsiębiorstwo P. w W. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przedstawiło argumentację na poparcie swojego stanowiska. Postanowieniem Sądu sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Przedsiębiorstwa P. w W. połączono do wspólnego prowadzenia i rozpoznania. Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skarg wskazując, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i kwestionując interes prawny Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. do żądania stwierdzenia nieważności uchwały z [...] czerwca 1932 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargi i uchylił decyzje wydane w obu instancjach (pkt 1). Podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. prowadzono już na wniosek A. w P. i Przedsiębiorstwa P. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2002 r. sygn. IV SA 329/98 uchylił jednak decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r. z tej przyczyny, że istnienie po stronie skarżących uprawnienia do wystąpienia w charakterze strony, w świetle przedstawionego wówczas Sądowi materiału dowodowego, nasuwało wątpliwości i wymagało poczynienia stosownych ustaleń. Uchyloną wówczas przez NSA decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. wszczął i prowadził z urzędu również Wojewoda [...]. Na skutek wszczętego przez Wojewodę z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. I SA/Wa 1814/09, którym to stwierdzono nieważność wydanych decyzji z uwagi na fakt, że organem właściwym do orzekania w tej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie prowadzone przez Wojewodę zakończyło się bez merytorycznego orzeczenia w przedmiocie nieważności uchwały z 1932 r. – decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. z powodu niewłaściwości rzeczowej tego organu. Jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. I SA/Wa 1814/09 – Wojewoda na podstawie dokumentów ewidencyjnych oraz dokumentów dotyczących zmian własnościowych ustalił, że teren objęty uchwałą z 1932 r. odpowiadał działkom wskazanym w kontrolowanej przez Sąd decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku, orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość została – na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej – przejęta na własność Skarbu Państwa. Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. sygn. I OSK 2895/12 Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargi wniesione na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia, w którym stwierdzono nieważność orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. Z kolei postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. zostało zainicjowane - jak wynika z akt sprawy - wnioskiem Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r. W następnej kolejności Sąd wskazał, że również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało już decyzje w przedmiocie nieważności uchwały z 1932 r., które stały się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Oto bowiem wcześniej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: - wyrok z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14 - wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2309/15 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w P. zapisanego w KW [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wyroki te są prawomocne, co jest o tyle istotne, że w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dalej Sąd podniósł, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała w pierwszej kolejności odniesienia do kwestii istoty samej uchwały parcelacyjnej i dopuszczalności jej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd wskazał, że choć Kolegium nie zajęło jednoznacznego stanowiska w tej sprawie, to badanie zaistnienia przesłanek nieważnościowych może dotyczyć uchwały parcelacyjnej z 1932 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak wynika z akt sprawy – strony postępowania kwestionowały dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do aktu noszącego nazwę "uchwała". Z tego też względu należy zwrócić uwagę, że uchwała parcelacyjna była aktem podejmowanym na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. RP nr 23, poz. 202 – dalej jako: rozporządzenie z 1928 r.). Nie może budzić wątpliwości fakt, że w rozporządzeniu z 1928 r. zostały uregulowane dwie grupy zagadnień, obejmujące: wymogi dotyczące przestrzennego zagospodarowania obszarów oraz wymogi dotyczące technicznych aspektów procesu budowlanego (por. Z.Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 35). Parcelacja terenów budowlanych została uregulowana w Tytule II rozporządzenia z 1928 r. W tej części rozporządzenie z 1928 r. zdefiniowano "Istotę parcelacji" – Rozdział 1 (art. 52-56) oraz "Zatwierdzenie planów parcelacji" – Rozdział 2 (art. 57-63). Jak wynika ze wskazanych przepisów plan parcelacji miał określać ilość, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych. Jak wynika z akt sprawy i jak wskazano w powoływanym na wstępnie, prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 15 lipca 2009 r. sygn. I SA/Wa 1814/08 podstawę prawną uchwały z 1932 r., której stwierdzenia nieważności dotyczyło postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami, stanowił art. 52 i nast. rozporządzenia z 1928 r. Zgodnie z art. 52 i 53 wskazanego rozporządzenia podział położonych w osiedlach terenów budowlanych, nie stanowiących własności Państwa albo związków komunalnych, na dwie lub więcej części, mógł być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji. W myśl art. 57 rozporządzenia z 1928 r. do zatwierdzania planów parcelacji były powołane w gminach miejskich - magistraty, względnie zwierzchności gminne, w gminach wiejskich właściwe wydziały powiatowe, w uzdrowiskach, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej, nie stanowiących gminy miejskiej, - wydziały wykonawcze komisyj uzdrowiskowych. Przepisy rozporządzenia z 1928 r. wskazywały, że od orzeczeń, wydanych w myśl artykułów 57 i 58, osobom interesowanym przysługuje prawo odwołania do władz wyższych w terminie i trybie, przewidzianych w artykułach 394 - 398 (art. 61). Od orzeczeń zaś starosty, wydanych w myśl artykułu 390, wydziału powiatowego, wydanych w myśl art. 389 w pierwszej instancji, lub w myśl art. 394 w instancji drugiej, magistratów miast, wydzielonych z powiatów, z wyjątkiem miasta Warszawy, wydanych w myśl artykułów 385 i 386 i wydziałów wykonawczych komisyj uzdrowiskowych, wydanych w myśl artykułu 388, - przysługuje osobom interesowanym prawo odwołania do wojewody (art. 395 rozporządzenia). Analiza przepisów wskazuje jednoznacznie, że orzeczenia zatwierdzające plan parcelacji były zaskarżalne w drodze odwołania składanego do władz wyższych. Dalsza analiza uregulowań prawnych wskazuje, że przepisy art. 52-67 rozporządzenia z 1928 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 31 lipca 1948 r. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, która przejęła sprawy podziału nieruchomości, w sprawach podziału nieruchomości orzekały powiatowe władze administracji ogólnej, jako władze miernicze, po wysłuchaniu opinii miejscowych urzędów planowania przestrzennego. Powyższa ustawa utraciła moc z dniem 1 września 1972 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa rodzinnego i zagrodowego (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Przepisy tej ustawy przewidywały, że prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych miały zawierać również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) - art. 2. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - art. 100 pkt 6. Zgodnie z jej art. 12 ust. 3 podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Aktualnie sprawy podziału nieruchomości pozostają uregulowane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 2204 – dalej jako: ugn). Zgodnie z art. 97 ugn ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (ust. 1) albo z urzędu, przy czym urzędu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna do realizacji celów publicznych albo gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (M. Durzyńska, Podział nieruchomości, LexisNexis 2011 r., s. 86). Analizując uwarunkowania współcześnie obowiązujących przepisów należy wskazać, że przedmiotem postanowienia opiniującego projekt podziału jest wyłącznie ocena zgodności zamierzonego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości z warunkami określonymi w przepisach szczególnych. Istota postanowienia opiniujące sprowadza się bowiem właśnie do oceny proponowanego podziału, bądź z przepisami planu miejscowego, bądź w jego braku przepisów szczególnych (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 594). Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd zwrócił uwagę, że ewidencyjny podział nieruchomości jest zatwierdzany decyzją, będącą prawnie określonym sposobem władczej wypowiedzi organu administracji w przedmiocie dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości, z którą ustawodawca związał skutek dokonania stosownych zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej (M. Wolanin; op. cit. . s. 626 nb 1). Analiza przepisów rozporządzenia z 1928 r. oraz przepisów obecnie obowiązującej ugn pozwala dostrzec podobieństwo tych regulacji. Obecnie obowiązujące przepisy są skonstruowane w ten sposób, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ugn jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a., lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział. Nie wpływa to jednak na fakt, że postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem, zatem odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Możliwość wniesienia zażalenia wynika wprost z treści art. 93 ust. 5 ugn. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 156 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. stwierdzenie przez organ nieważności dotyczy postanowień na które służy zażalenie. Nie może być również wątpliwości, że odwołanie przysługuje od decyzji zatwierdzającej podział. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że – niezależnie od nazwy – istota uchwały parcelacyjnej, wskazuje, że może ona stanowić przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność. Porównanie bowiem ówczesnych i obecnych uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, że procedury te charakteryzuje podobieństwo. Uregulowania dotyczące podziału nieruchomości są obecne w prawie polskim nieprzerwanie, w różnym kształcie. To natomiast pozwala na porównanie uregulowań rozporządzenia z 1928 r. z innym uregulowaniami z zakresu podziału nieruchomości w prawie polskim. Z perspektywy wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały parcelacyjnej należy w szczególności zaakcentować, że samo rozporządzenie z 1928 r. posługuje się terminem "orzeczenie", od którego przysługiwało prawo odwołania (art. 57 w zw. z art. 61). Również analiza samego dokumentu uchwały z [...] czerwca 1932 r. wskazuje, że nie był to akt generalny i abstrakcyjny, jakim są współczesne uchwały podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. W sposób jednoznaczny z treści tego dokumentu wynika, że uchwała widniejąca pod nr 57 stanowi orzeczenie odnoszące się do konkretnie wskazanego adresata: M. F., orzekające o "zatwierdzeniu planu parcelacyjnego" konkretnych terenów należących do M. F. i "zapisanych w ks. wiecz. [...] w ogólnej wielkości [...] ha". Wyraźnie również wskazano podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazane ustalenia faktyczne oraz uregulowana przepisami prawa zaskarżalność tych orzeczeń nie pozostawia więc wątpliwości, że – niezależnie od nadanej nazwy – był to akt zaskarżalny, co do którego prowadzenie postępowania nieważnościowego uznać należało za dopuszczalne. Powyższe wnioski pozostają spójne ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które nigdy dotąd nie zakwestionowały dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14, który niekwestionując dopuszczalności prowadzenia postępowania w tej sprawie, nakazał organowi prawidłowe ustalenie kręgu stron tego postępowania. Drugą kwestią warunkującą merytoryczne badanie sprawy nieważności uchwały z 1932 r. jest, zdaniem Sądu, kwestia interesu prawnego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. w stwierdzeniu nieważności uchwały z 1932 r. Jak wynika z akt sprawy, to z inicjatywy tego wnioskodawcy toczy się postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. źródeł swojego interesu prawnego – jak wynika z akt sprawy – upatruje w przysługującym mu tytule prawnym do nieruchomości objętych uchwałą z 1932 r. stanowiących niegdyś własność M. F. Tymczasem, w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2019 r. jeden z uczestników postępowania sądowoadministracyjnego zakwestionował interes prawny skarżącego tj. Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. do żądania stwierdzenia nieważności uchwały parcelacyjnej z 1932 r. Mając więc na uwadze - w tym kontekście treść prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14 – należało uwzględnić, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacyjny terenu przysługuje adresatowi tej uchwały oraz aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Nie można zatem kwestionować, że Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta P. przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. - o ile jest on właścicielem nieruchomości tą uchwałą objętych. W tym kontekście Sąd nadto zauważył, że nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. złożył w 2011 r. wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z 1932 r. podnosząc, że jest właścicielem terenów nią objętych i wskazując na wyrok Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] września 2010 r. sygn. [...] dokonujący uzgodnienia treści ksiąg wieczystych o wskazanych numerach, prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] w P. z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wpisanie w dziale II tych ksiąg wieczystych Skarbu Państwa jako aktualnego właściciela do całości w miejsce aktualnie wpisanych właścicieli. Nadto jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 10 listopada 2017 r. nr Or-I.0751.21.2014 z wniosku Skarbu Państwa -Prezydenta Miasta P. toczy się postępowanie o zasiedzenie tych samych nieruchomości. Fakt ten potwierdził pełnomocnik skarżącego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. Jak wynika z treści wskazanego pisma, wniosek w tej sprawie został złożony w Sądzie Rejonowym [...] w P. w dniu 26 września 2017 r. W żaden sposób do tej kwestii nie odniosło się Kolegium wydając zaskarżone decyzje. Tymczasem - jak wskazano w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14 - przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacyjny terenu przysługuje aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że interesu prawnego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. nie kwestionuje, a jedynie wskazuje, że nie został on udokumentowany w aktach niniejszej sprawy. Choć Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie to nie kwestionowało statusu Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. jako strony postępowania. Odnosząc się zatem do podniesionego w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2019 r. argumentu o braku interesu prawnego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r., Sąd wskazał, że decyzje Kolegium wymykają się w tym zakresie kontroli Sądu. Z akt sprawy w istocie nie wynika na czym Kolegium opiera swoje ustalenia w tym zakresie. Pozostając przy problemie udokumentowania w aktach sprawy kwestii przysługującego określonym podmiotom interesu prawnego, Sąd wskazał, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do tego zagadnienia w swoich decyzjach. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie Sądu Powiatowego [...] w P. Wydział II z dnia [...] marca 1969 r. sygn. [...] w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po M. F. Organ nie udokumentował jednak w sposób poddający się kontroli, w jaki sposób ustalono ostatecznie krąg stron postępowania i z czego poszczególne strony swój interes prawny wywodzą. Sąd dostrzegł przy tym, że poszczególne osoby domagając się przyznania statusu strony w toczącym się bez ich udziału postępowaniu powoływały się na konkretne okoliczności. Z akt sprawy nie wynika jednak aby zostały one kiedykolwiek zweryfikowane np. poprzez żądanie przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt dziedziczenia, w tych przypadkach gdy status strony nie wynika wprost z treści postanowienia z [...] marca 1969 r. Tego, że krąg stron postępowania po raz kolejny ustalono wadliwie dowodzi fakt, że w postępowaniu pozbawiono udziału W. L., o którego statusie jako strony tego postępowania wypowiedział się literalnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14. Sąd dostrzegł również, że stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2018 r. był P. sp. z o.o. Spółki tej nie uznano już za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd dostrzegł, że w aktach znajduje się zawiadomienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 15 lutego 2002 r., w treści którego wskazuje się, że P. sp. z o.o. są użytkownikiem wieczystym wskazanych terenów i właścicielem położonych na nich budynków. Jednak jest to dokument z 2002 r., i nie wyjaśnia dlaczego Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie uznało tego podmiotu za stronę postępowania. O wyjaśnienie kwestii swojego statusu w tym postępowaniu zwrócił się również Sąd, do samej Spółki, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi i na podstawie akt sprawy nie można przesądzić czy podmiot ten nadal posiada interes prawny w sprawie. Należy podkreślić, że interes prawny wszystkich stron postępowania winien podawać się kontroli Sądu, a tak w badanym przypadku nie jest. Sąd dostrzegł wprawdzie, że w toku postępowania prowadzonego jeszcze przez Wojewodę analizę historii ewidencyjnej działek objętych wcześniej uchwałą parcelacyjną przeprowadził pełnomocnik jednego z uczestników postępowania, jednak kwestia ta nie została oceniona przez Kolegium. Nadto Kolegium nie tylko nie uwzględniło wytycznych Sądu dotyczących weryfikacji uchwały z 1932 r. w kontekście przesłanek z art. 156 k.p.a., ale również – wbrew jasnym wskazaniom Sądu przy ponownym rozpoznaniu spraw – po raz kolejny pominęło stronę tego postępowania w osobie W. L. To właśnie W. L. wniósł skargę, na skutek której prawomocnym wyrokiem z 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił poprzednie decyzje Kolegium wydane w niniejszej sprawie. Sąd jednoznacznie przesądził, że A. L. przysługuje interes prawny w tej sprawie. Pomimo to, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę pominęło tę stronę postępowania i ponownie prowadziło postępowanie bez jej udziału, czym również naruszono art. 153 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że naruszają one prawo. Po pierwsze sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd. W prawomocnym wyroku Sąd wskazał, że celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem przesłanek ściśle określonych w art. 156 k.p.a. (wyrok z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14). W powołanym prawomocnym wyroku Sąd, mający na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy, która dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. – literalnie wskazał, że celem prowadzonego postępowania jest weryfikacja przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został podniesiony w skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, nie zakwestionował stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co do tego, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. jest weryfikacja zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Stanowiskiem tym Kolegium pozostawało związane. Z tej też przyczyny przyjęcie przez ten organ, jakoby brak w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest wprost sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14. Sąd miał wiedzę na temat stanu faktycznego sprawy, wiedział, że akt którego dotyczy postępowanie nieważnościowe wydano w 1932 r. w innym stanie prawnym. Pomimo to Sąd w prawomocnym wyroku nie zakwestionował dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w sprawie uchwały z 1932 r., a nadto jednoznacznie wskazał na zasadność weryfikacji przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Pomimo zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wyrokiem z 5 marca 2015 r. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., również Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. Z tej przyczyny obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych właśnie w art. 156 k.p.a., nie mógł już w żaden sposób być kwestionowany w niniejszej sprawie. W sposób wiążący kwestia ta bowiem została przesądzona prawomocnym wyrokiem. Nie stosując się do wskazań Sądu, Kolegium naruszyło art. 153 P.p.s.a. i już z tej przyczyny, zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Trafnie podniesiono też w skargach, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Natomiast zaskarżona uchwala z 1932 r. nie była wydawana w trybie nadzwyczajnym, co ewentualnie faktycznie mogłoby uzasadniać weryfikację tego aktu w kontekście przesłanek z art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku. W analizowanym, przypadku Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do kwestii pozostałych przesłanek nieważnościowych, zawartych w art. 156 k.p.a. W decyzji z [...] marca 2018 r. powołano katalog przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W żaden sposób nie odniesiono się jednak do katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności zawartego w art. 156 § 1 k.p.a. i nie przeprowadzono postępowania w tym zakresie. Kolegium w ogóle nie badało sprawy pod kątem wystąpienia innych niż rażące naruszenie prawa, przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu. Wady tej nie usunięto również rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Naruszono w ten sposób art. 7 , art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na fakt, że obowiązkiem Kolegium było dokonanie oceny wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., niewątpliwe wadliwe było umorzenie postępowania administracyjnego przez ten organ z uwagi na brak tożsamości przesłanek nieważnościowych określonych w art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podał także, że w żadnym przypadku z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności nie zwalnia organu znaczny upływ czasu od chwili wydania uchwały z 1932 r. Przywołując treść art. 156 § 2 oraz art. 158 k.p.a. Sąd podniósł, że decyzja w sprawie nieważności decyzji wydawana jest na podstawie przepisu art. 158 k.p.a. po - merytorycznym - zbadaniu przesłanek nieważności. Tak więc upływ czasu w żadnym przypadku nie zwalnia organu z obowiązku merytorycznego badania sprawy. Podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa połączonego ze wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności tej decyzji jest ustalenie, że zawiera ona przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, ale jednocześnie zachodzi któraś lub obie przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. mają, znajdujące oparcie w przepisach, prawo oczekiwać merytorycznego zakończenia sprawy. Tymczasem, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tworzy stanu rei iudicatae i samo przez się nie stanowi przeszkody do jego wszczęcia w przyszłości. Umarzając w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne Kolegium uchyliło się od merytorycznego zbadania sprawy i uczyniło to powołując się na okoliczności (upływ czasu), które z woli ustawodawcy nie zwalniają z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Badając niniejszą sprawę Sąd wziął również pod uwagę fakt, że żądanie stwierdzenia nieważności zawarte we wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. oparto na przesłance rażącego naruszenia prawa, która sformułowana została w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno więc uwzględnić pełen jej kontekst, w tym nie tylko - z czytelnych względów - powoływaną uchwałę TK z 19 września 1990 r. ale również wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. TK wskazał również, że ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Z tej też przyczyny Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Te okoliczności winny zostać wzięte pod rozwagę przez Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej nie sposób również nie dostrzec, w ocenie Sądu I instancji, że decyzje te nie odpowiadają również wymogom formalnym, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności z uzasadnienia tych decyzji nie sposób wywnioskować zaistnienie jakich przesłanek uzasadniało w ocenie tego organu umorzenie postępowania w sprawie. Powołano wprawdzie podstawę prawną decyzji, ale z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku o zasadności umorzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium umarzając postępowanie uchyliło się od merytorycznego zbadania uchwały z 1932 r. pod kątem zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika jednak w czym Kolegium upatruje podstaw prawnych umorzenia postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się uczestnik postępowania P. R. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zrzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 156 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dotyczące umorzenia postępowania powinny być uchylone, a to ze względu na fakt nierozpoznania sprawy w trybie nieważnościowym z k.p.a., w sytuacji gdy Kolegium wskazało, że nie istnieje obiektywna możliwość rozpoznania sprawy, a tym samym sformułowania obiektywnego i merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nieważności, gdyż na skutek uwarunkowań prawnych i ustrojowych oraz ponad 80 letni okres, który upłynął od wydania uchwały z 1932 r., a także przerwanie ciągłości Państwa Polskiego na skutek II wojny światowej oraz niemożność odtworzenia czy też ujawnienia akt, nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji powoduje, że sprawa jest bezprzedmiotowa, a tym samym istnieją przesłanki do umorzenia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 14 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu nieustalono i nieudokumentowano kręgu stron, w sytuacji, gdy strony są określone w sposób właściwy, a przy tym rozstrzygnięcia Kolegium nie powodowały sytuacji niekorzystnej prawnie dla stron (nie wpływało ono na prawa i obowiązki stron), tylko stwierdzały obiektywny fakt niemożności przeprowadzenia merytorycznego postępowania administracyjnego ze względu na upływ czasu oraz takie zdarzenia jako II wojna światowa i dwukrotna zmiana ustroju Państwa Polskiego; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że Kolegium zobowiązane jest do weryfikacji uchwały zatwierdzającej plan parcelacji terenu w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej uchwały, w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu art. 156 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie nieważności (prowadzenia postępowania w tym zakresie) co do "uchwał", a jedynie możliwe jest prowadzenie takiego postępowania odnośnie do decyzji, a nie kwestionowanie w tym trybie "uchwał", w tym uchwały z 1932 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo P. w W. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, poz. 875 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 10 marca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu. Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. prowadzone było już na wniosek A. w P. i Przedsiębiorstwa P. w W.. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. odmówiono stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2002 r. sygn. IV SA 329/98 uchylił jednak decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z tej przyczyny, że istnienie po stronie skarżących uprawnienia do wystąpienia w charakterze strony, w świetle przedstawionego wówczas Sądowi materiału dowodowego, nasuwało wątpliwości i wymagało poczynienia stosownych ustaleń. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. wszczął i prowadził z urzędu również Wojewoda [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. w części obejmującej obecne działki o numerach [...],[...],[...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania uchylił ww. decyzję organu I instancji w części stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa i w tej części stwierdził nieważność uchwały z 1932 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1814/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność uchwały z 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w P., zapisanego w księdze wieczystej [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w pkt 2 utrzymało własną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane w obu instancjach, z tej przyczyny, że nie ustalono prawidłowo stron postępowania. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2309/15 NSA oddalił skargę kasacyjną. Przytoczenie ponownie powyższych okoliczności faktycznych jest o tyle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Słusznie zatem Sąd I instancji podkreślił to w zaskarżonym wyroku. Z tego względu podnieść trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2309/15 wyraźnie wskazał na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14. Sąd odwoławczy podniósł ówcześnie, że w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, a następnie z ich udziałem przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z [...] czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji terenu położonego w P. o pow. ogólnej [...] ha, była zgodna z prawem, jak również ustalenie, czy ww. uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego już wcześniej. Z kolei w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta Poznania Wydział II Nieprocesowy z dnia 21 marca 1969 r. sygn. akt II.Ns.II.490/67 spadek po zmarłym M. F. nabyli: S. K., M. K., M. S., B. S., P.F. , I. F., A. L., W. L. i M. F. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Rep. [...] W. L. zbył posiadany przez siebie udział w nieruchomości objętej uchwałą o zatwierdzeniu parcelacji. Z niczego nie wynika, że zbył udział w całej nieruchomości objętej uchwałą (nieruchomość obejmowała w dacie podejmowania uchwały [...] ha). Jak wyraził to Sąd, zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy miało być ustalenie, jakim podmiotom przysługuje interes prawny w postępowaniu w prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku, że organ orzekający w sprawie w swoich decyzjach w ogóle nie odniósł się do zagadnienia związanego z ustaleniem stron postępowania. W aktach sprawy brak udokumentowania, w jaki sposób ustalono krąg stron postępowania i z czego poszczególne strony swój interes prawny wywodzą. Pomimo, iż w toku postępowania zgłaszały się konkretne osoby wskazując na swój interes prawny to z akt sprawy nie wynika aby ich twierdzenia zostały kiedykolwiek zweryfikowane. Zgodzić także trzeba się z Sądem I instancji, że krąg stron postępowania po raz kolejny ustalono wadliwie chociażby z tego względu, że w postępowaniu pozbawiono udziału W.L., o którego statusie jako strony tego postępowania wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14. Nadto Spółki P. sp. z o.o. nie uznano za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Nie wyjaśniono jednak dlaczego nie uznano tego podmiotu za stronę postępowania, czy podmiot ten posiadał i nadal posiada interes prawny w sprawie. Zgodzić zatem przyjdzie się z Sądem I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wytycznych wyrażonych w wyżej wskazanych wyrokach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione racji. W szczególności za kompletnie nieuzasadnione należy uznać twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że "umorzenie postępowania administracyjnego nie powoduje naruszenia praw stron (choćby pominiętych) w związku z czym poszukiwania i ustalenie stron za wszelką cenę nie jest niezbędne.". Otóż obowiązkiem organu w każdym postępowaniu jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma też Sąd I instancji uznając, że organ nie uwzględnił wytycznych ww. sądów dotyczących weryfikacji uchwały z 1932 r. w kontekście przesłanek z art. 156 k.p.a. Kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do uchwały z 1932 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. została już przesądzona w poprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach. Wypada zatem jedynie powtórzyć (tak jak Sąd I instancji), że w prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14 Sąd, mający na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy, która dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z [...] czerwca 1932 r. literalnie wskazał, że celem prowadzonego postępowania jest weryfikacja przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został podniesiony w skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, nie zakwestionował stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co do tego, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. jest weryfikacja zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Tymczasem organ orzekający w sprawie nie dokonał takiej weryfikacji, a umorzył postępowanie nieważnościowe prowadzone w stosunku do uchwały z 1932 r., wskazując na nadzwyczajny charakter sprawy, a to z tej racji, że kontrolowana decyzja zapadła bez mała 90 lat temu, a w tym czasie doszło dwukrotnie do zmiany ustroju społeczno- politycznego w kraju i wojny światowej, zaś porządek prawny uległ diametralnej zmianie a także dlatego, że w ogóle nie można jednoznacznie ustalić czy uchwała ta jako akt prawny funkcjonuje nadal w obrocie prawnym. Nadto przyjęcie przez organ, że brak w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest oczywiście sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż istotne i przesądzające dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miał fakt, iż w tej sprawie orzekały już sądy administracyjne i ww. kwestie zostały przesądzone, a organ został zobowiązany do podjęcia określonych czynności. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło niejako "uciec" od wykonania wytycznych sądów gdyż na mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że wystarczające w tej sprawie było uznanie przez organ, że na skutek upływu czasu oraz tak istotnych okoliczności jak przerwanie ciągłości Państwa Polskiego na skutek II Wojny Światowej oraz niemożności odtworzenia czy ujawnienia akt, nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Wydane rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być wynikiem ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych uchylających poprzednio wydane orzeczenia. Tego zabrakło w wydanych orzeczeniach, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nadto zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna zasadza się w istocie na próbie podważenia dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do uchwały z 1932 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Taki zabieg jest jednak niedopuszczalny (co zostało juz wyżej wyjaśnione) i nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał zatem prawidłowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2018 r. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań oraz mając na uwadze ocenę w niniejszej sprawie zaskarżonego wyroku na datę jego wydania, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Niezależnie od powyższego zaważyć trzeba, iż po dniu 16 września 2021 r., w którym to wszedł w życie art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), wyłoniło się istotne zagadnienie związane z kwestią dopuszczalności kontynuowania postępowania nieważnościowego zakończonego ostateczną decyzją przed dniem 16 września 2021 r., jeżeli po tym dniu decyzja ta została uchylona i wskutek tego postępowanie nieważnościowe stało się ponownie postępowaniem w toku. Z powołanego art. 158 § 3 k.p.a., wynika bowiem, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc uchwała z 1932 r. została prawomocnie uznana przez orzekające dotychczas w sprawie sądy administracyjne za indywidualny akt administracyjny podlegający regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego to również art. 158 § 3 k.p.a. winien w sprawie znaleźć zastosowanie. W niniejszej sprawie od dnia 16 czerwca 1932 r., w którym wydana została uchwała, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, upłynęło ponad trzydzieści lat. Skoro więc w wyniku niniejszego wyroku postępowanie o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały pozostaje w toku, to znajduje wobec tego postępowania zastosowanie powołany wyżej art. 158 § 3 k.p.a., jako przepis procedury administracyjnej stosowany od chwili jego wejścia w życie wprost do spraw administracyjnych, w tym postępowań nieważnościowych pozostających w toku. Zastosowanie tego przepisu skutkuje więc bezprzedmiotowością - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - kontynuowania takiego postępowania, zaistniałą po wejściu w życie powołanego art. 158 § 3 k.p.a., jako wykluczającego dopuszczalność wszczęcia postępowania, więc tym bardziej wykluczającego kontynuowanie takiego postępowania, które okazało się być postępowaniem w toku dopiero po dniu 16 września 2021 r. W niniejszej sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, traktujący o umorzeniu administracyjnego postępowania nieważnościowego z mocy samego prawa, ponieważ przepis ten stosuje się jedynie do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia ale niezakończonych przed dniem 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Również art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, skoro wynika z niego stosowanie przepisów k.p.a. o treści nadanej powołaną ustawą do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 16 września 2021 r. Administracyjne postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało natomiast zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r., czyli przed dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak w wyniku niniejszego wyroku postępowanie to stało się postępowaniem w toku po dniu 16 września 2021 r., to ze względu na ustawowy zakaz wszczęcia takiego rodzaju postępowań po dniu 16 września 2021 r. wobec decyzji administracyjnych, od których ogłoszenia lub doręczenia upłynęło trzydzieści lat, jak w niniejszej sprawie, postępowanie to powinno być przez organ umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 kpa oraz w zw. z art. 3 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.