II SAB/Rz 65/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego A. M. z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Izby Adwokackiej na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. M. (skarżący) jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 21 kwietnia 2021 r. skarżący przesłał do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wiadomość e-mail z zapytaniem, czy w stosunku do adw. T. P. toczyły się postępowania dyscyplinarne w latach 2018-2021, czy zostały stwierdzone w stosunku do niego naruszenia związane z prowadzonymi sprawami w latach 2018-2021, a także z prośbą o przekazanie innych dokumentów, które mogą wskazywać lub świadczyć o ewentualnych uchybieniach lub powodach uchybień przez adw. T. P. obowiązków wynikających z prowadzonych spraw w latach 2018-2021. W odpowiedzi w wiadomości e-mail przesłanej skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2021 r. Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] poinformował, że Okręgowa Rada Adwokacka nie udziela informacji dotyczących osób zmarłych. W dniu 1 maja 2021 r. skarżący przesłał na adres elektroniczny Okręgowej Rady Adwokackiej opatrzony podpisem elektronicznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących adw. T. P. w latach 2018-2021. Skarżący wskazał, że żądane dokumenty należy przesłać na jego adres elektroniczny. W odpowiedzi w dniu 15 maja 2021 r. Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] przesłał na adres elektroniczny skarżącego pismo, w którym stwierdził, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądane dane dotyczą osoby zmarłego adw. T. P., który aktualnie figuruje w Krajowym Rejestrze Adwokatów i Aplikantów Adwokackich jako były adwokat. W świetle powyższego adw. T. P. nie pełni funkcji publicznej, a tym samym informacje na jego temat nie stanowią informacji publicznej. W dniu 18 maja 2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie sprawy przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), w związku z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o: 1) zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej do bezzwłocznego udostępnienia informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 maja 2021 r. nie została mu udostępniania informacja, o którą wnosił, ani też nie została wydana decyzja odmowna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Okręgowa Rada Adwokacka była zobligowana do udostępnienia żądanych informacji w ciągu 14 dni od daty otrzymania wniosku, czego nie uczyniła. Również w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku skarżący nie otrzymał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. decyzji odmownej. Skarżący stwierdził, że pismo Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 15 maja 2021 r. nie zawiera wymaganych elementów decyzji. Nie zawiera bowiem: 1) wymaganego przez art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. oznaczenia organu. Z nagłówka pisma wynika, że zostało sporządzone przez "Komisję ds. Informacji Publicznej przy ORA w [...]", 2) wymaganego przez art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego. W piśmie jest jedynie wskazane, że informacja nie zostanie udostępniona z uwagi na śmierć adwokata w stosunku do którego mogły być prowadzone postępowania dyscyplinarne, 3) wymaganego przez art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a. pouczenia, 4) wymaganego przez art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. podpisu, gdyż skan nie jest podpisem w myśl k.p.a., 5) wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego. W piśmie jest jedynie wskazane, że informacja nie zostanie udostępniona z uwagi na śmierć adwokata w stosunku do które mogły być prowadzone postępowania. Tym samym w ocenie skarżącego pismo Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 15 lutego 2021 r. nie może być uznanie za decyzję odmowną w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno- technicznej, ewentualne kwestionowanie zupełności udzielonej informacji, czy jej adekwatności względem żądania wyrażonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest zatem możliwe w formie odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, analogicznie jak w przypadku nieudzielenia informacji w terminie, wobec braku decyzji odmownej, wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się do kwestii poruszonych w piśmie Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 15 maja 2021 r. skarżący wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, tylko do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Zmarły nie może być podmiotem praw i obowiązków w stosunkach prawnych, nie może być zatem uznany za osobę fizyczną. Tym samym w stosunku do osoby zmarłej nie można zastosować ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Ze zdania drugiego wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, w sytuacji, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją. Adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a wnioskowane informacje dotyczące rzeczonego adwokata związane są wyłącznie z jego działalnością jako adwokata. Skarżący wskazał również, że Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez Okręgową Radę Adwokacką jest formą wykonywania władzy publicznej, a w konsekwencji informacja o sposobie (wyniku) wykonywania owej władzy dyscyplinarnej jest informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wniosła o oddalenie skargi. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] stwierdziła, że w sytuacji uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie była uprawniona do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach, tj. gdy następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz w przypadku umorzenia postępowania (art. 16 u.d.i.p.). Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. W świetle powyższego forma udzielonej odpowiedzi przez Okręgową Radę Adwokacką na wniosek skarżącego z dnia 1 maja 2021 r. pozostaje w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Okręgowa Rada Adwokacka podtrzymała swoje stanowisko, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Okręgowej Rady Adwokackiej okoliczność ta uzasadniona jest faktem, że żądane informacje dotyczą osoby zmarłej - byłego adwokata, a w tej sytuacji nie sposób jest zaakceptować poglądu, iż dotyczą one osoby pełniącej funkcję publiczną. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny Okręgowa Rada Adwokacka podniosła, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na gruncie niniejszej sprawy powyższe okoliczności nie mają miejsca, Okręgowa Rada Adwokacka w ustawowym terminie udzieliła odpowiedzi skarżącemu, ponadto brak jest przesłanek do przyjęcia, że Okręgowa Rada Adwokacka nie będzie wykonywać sowich obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy też wynikających z orzeczeń sądów, a w tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny jest nieuzasadniony. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Skarżący stwierdził, że pismo Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 15 maja 2021 r. z uwagi na braki formalne nie wywiera skutków prawnych, niemniej nawet gdyby było sporządzone prawidłowo, to nie zawierało podstawy ani wyjaśnień, dlaczego żądane przez skarżącego dane nie są lub przestały być danymi publicznymi. Skarżący wyjaśnił, że żądana informacja publiczna jest mu niezbędna w celu udowodnienia podstaw do wznowienia postępowań, w których występował adwokat, którego dotyczy wniosek. Skarżący dodał, że Ministerstwo Sprawiedliwości udostępniło informacje, którymi dysponowało niezwłocznie, bez jakichkolwiek dodatkowych wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie toczących się spraw dyscyplinarnych i wydanych w latach 2018-2021 orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących zmarłego adwokata. Warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony, albowiem okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej, mającej osobowość prawną i będącej lokalną jednostką samorządu zawodowego adwokatów (art. 1 ust. 2, art. 10, art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze/u.p.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.a. do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Z przepisu tego wynika domniemanie właściwości okręgowej rady adwokackiej także w zakresie załatwiania spraw dotyczących udostępniania informacji publicznych dotyczących działalności danej izby adwokackiej oraz jej pozostałych organów. Jakkolwiek więc nie można wykluczyć, że wnioskodawca zwróci się do innych organów izby z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych objętych zakresem ich działania (np. do właściwego sądu dyscyplinarnego, rzecznika dyscyplinarnego lub komisji rewizyjnej), to jednak ogólna właściwość w tym zakresie należy właściwej okręgowej rady adwokackiej. Warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji został w niniejszej sprawie również spełniony. Dane dotyczące postępowań i orzeczeń dyscyplinarnych członka samorządu zawodowego adwokatów stanowią niewątpliwie informacje publiczne tak w świetle przesłanki ogólnej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną"), jak i przesłanki szczególnej wynikającej z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem źródłem informacji publicznych są dane publiczne wynikające m.in. z dokumentów urzędowych wytworzonych w ramach podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej lub z dokumentów, którymi ten podmiot posługuje się w celu wykonywania powierzonych mu zadań publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 115 § 13 pkt. 3) k.k. funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy. W związku z treścią wniosku skarżącego dokumentami urzędowymi są zatem dokumenty wytworzone w toku potencjalnych postępowań dyscyplinarnych dotyczących zmarłego adwokata przez rzecznika dyscyplinarnego i sąd dyscyplinarny. Nie ulega zatem wątpliwości, że dane wynikające z ww. dokumentów są źródłem informacji publicznej, a okoliczność, że dotyczą one podmiotu zmarłego nie jest w tym zakresie istotna prawnie, albowiem przedmiotem udostępnienia są informacje publiczne dotyczące działalności organów lokalnych samorządu zawodowego w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych m.in. w art. 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 u.p.a. (sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata oraz dbałość o przestrzeganie zasad etyki zawodowej). Okoliczność, że adwokat, którego dotyczy wniosek, zmarł, może być natomiast uwzględniona przy ocenie, czy i w jakim zakresie istnieją podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 u.d.i.p. Dla samego obowiązku udostępnienia informacji publicznych wynikających z dokumentów dotyczących postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w ramach danej izby adwokackiej okoliczności związane z utratą, zawieszeniem lub zmianą statusu adwokata nie mają znaczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w punkcie pierwszym wyroku skarżony organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 1 maja 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten nie działał w warunkach świadomego i celowego negowania praw skarżącego, lecz pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu co do istnienia podstaw do zakwalifikowania przedmiotu żądania skarżącego jako wniosku u udostępnienie informacji publicznej, a nie jakiejkolwiek informacji dotyczącej właściwej izby adwokackiej i jej członków. Odpowiedź skarżonego organu została ponadto udzielona w ustawowym terminie. Nie dostrzeżono również z urzędu jakichkolwiek przejawów działania lub zaniechania organu samorządu adwokackiego, które świadczyłyby o oczywistym i rażącym naruszeniu ustawowych obowiązków prawnych. W związku z powyższym (na podstawie tożsamych przesłanek) oceniono, że również wniosek skarżącego o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec takiej oceny w punkcie trzecim wyroku oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od Izby Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.