II SA/Bd 775/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] Wójt Gminy L., działając na wniosek strony z dnia [...] października 2021 r., odmówił K. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem Z. P. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w toku analizy dokumentów stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunku ustawowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Dodatkowo przeprowadzając w dniu [...] lutego 2021 r. wywiad środowiskowy organ ustalił, że warunki mieszkaniowe wnioskodawcy i jego ojca są trudne, budynek jest stary i zaniedbany. Ojciec ma trudności w poruszaniu się, korzysta z kuli ortopedycznej. Samodzielnie wykonuje takie czynności, jak: ubieranie, przygotowywanie śniadania lub kolacji, spożywanie posiłków, sprzątanie po posiłkach, wykonywanie podstawowych czynności związanych z higieną osobistą. Pomocy potrzebuje przy takich czynności, jak: sprzątanie mieszkania, gotowanie obiadów, palenie w piecu, dowóz do lekarza, zabiegi rehabilitacyjne. Ojciec twierdzi, że syn pomaga mu w czynnościach domowych, których nie jest w stanie sam wykonać. W ocenie pracownika, zakres sprawowanej opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy w pobliżu miejsca zamieszkania. Odwołując się od rozstrzygnięcia K. P. decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 190 Konstytucji. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i ustalił, że z Orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzeczenia o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] marca 2020 r. wynika, że Z. P. urodzony [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] lutego 2020 r. do [...] .03.2022 r. Uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego są między innymi osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Skarżący należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego organ na podstawie akt stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wykazany zakres sprawowanej opieki nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ wskazał na ustalenia poczynione trakcie wywiadu. Wskazano zakres czynności, które niepełnosprawny ojciec jest w stanie wykonać samodzielnie. Są to ubieranie, przygotowywanie śniadania lub kolacji, spożywanie posiłków, sprzątanie po posiłkach, wykonywanie podstawowych czynności związanych z higieną osobistą. Przy poruszaniu się ojciec wspomaga się kulami ortopedycznymi. Pomocy potrzebuje przy takich czynności, jak sprzątanie mieszkania, gotowanie obiadów, palenie w piecu, dowóz do lekarza, zabiegi rehabilitacyjne. Ustalono, iż pomimo tego, że wnioskodawca deklaruje pomoc w wykonywaniu czynności domowych w mieszkaniu panował nieład i nieporządek. Wnioskodawca zanim zaczął sprawować opiekę nad ojcem, przepracował w 2018r. dwa miesiące i kolejne dwa miesiące w 2019 r. Deklaruje chęć podjęcia pracy, która pozwoliłaby połączyć opiekę nad ojcem z pracą. Ustalone okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca jest w stanie pogodzić opiekę z pracą. Organ wskazał, że w sprawie nie można stwierdzić, iż konieczność i wymiar sprawowanej opieki nad ojcem przez wnioskodawcę uniemożliwia podjęcie pracy, czy konieczność rezygnacji z pracy. Zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. W konsekwencji, gdy nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, niepodejmowaniem zatrudnia, a opieką nad niepełnosprawnym ojcem nie spełnione zostają przesłanki do przyznania świadczenia. Skargę do Sądu wniósł K. P. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2021 r. i decyzji Wójta L. z [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy wskazał, że zachodzi przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, a mianowicie brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Skarżący podkreślił, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z normy wynika, że wymogiem uzyskania świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, która to opieka uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. jednoznacznie wynika, że ojciec skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Czyniąc to, organy, przekraczają kompetencje ustawowe i wkraczają w uprawnienia organów uprawnionych do orzekania w tym zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573), do wypowiadania się o stanie niepełnosprawności powołane są zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r. poz. 857, poprzednio Dz.U. z 2018, poz.2027 t.j.), powiatowe zespoły i wojewódzkie zespoły wydają odpowiednio orzeczenia o: 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, zwane dalej "orzeczeniami o wskazaniach do ulg i uprawnień". Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec powyższego organy uznając, że ojciec skarżącego porusza się o kulach i nie wymaga stałej opieki, podważyły rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z [...] marca 2020 r. nr [...] zaliczył ojca skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazując w pkt 7, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla osoby spokrewnionej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (syn osoby niepełnosprawnej spełnia ten warunek) organ ma obowiązek zbadania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania pracy zarobkowej. Przesłanka ta przy wydanym orzeczeniu o znacznym niepełnosprawności nie daje organowi uprawnień do badania możliwości pogodzenia pracy i opieki na osobą niepełnosprawną. Wyboru dokonuje osoba składająca wniosek. Opieka nad osobą niepełnosprawną jest wykonywana w miejsce zatrudnienia, za co opiekun otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Organy pomocy mogą zawsze w ramach nadzoru zweryfikować czy opiekun wywiązuje się ze swoich obowiązków, w sytuacji gdy zrezygnował z pracy lub jej nie podejmuje. Wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako faktyczną podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez niego w stosunku do ojca nie uniemożliwiają mu podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu, sprawowana opieka nie wypełnia skarżącemu całego dnia, zatem może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Sąd powyższej oceny nie podziela. Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z niezdolności do samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego, co stwierdzono w orzeczeniu. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny wymiar tej opieki. Z twierdzeń ojca skarżącego zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, pomagając jemu w wielu czynnościach, m.in. sprzątanie mieszkania, gotowanie obiadów, palenie w piecu, dowóz do lekarza, zabiegi rehabilitacyjne. Uznaniu, że skarżący sprawuje stałą opiekę nie stoi również na przeszkodzie fakt niesprawowania opieki całodobowo. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, a zgodnie z którym "Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo".(...) Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych stale przez cały dzień". Odnosząc się natomiast do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącego pracy zarobkowej, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli zatem skarżący opiekuje się ojcem codziennie, to w ocenie Sądu, uniemożliwia mu to podjęcie pracy. Przy czym podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości korzystania przez opiekuna z mniej lub bardziej okazjonalnej pomocy czy to członków rodziny, czy osób postronnych przy wykonywaniu czynności opiekuńczych, zatem sporadyczna pomoc brata skarżącego (deklarowana chęć pomocy ojcu w postaci dowozu do lekarza lub na zabiegi rehabilitacyjne) nie może dyskwalifikować jego wniosku. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika z poczynionych wyżej rozważań. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.