I GSK 468/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 598/20 w sprawie ze skargi L. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 598/20, oddalił skargę L. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] ("organ nadzoru") z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] ("organ egzekucyjny" wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku L. N. (dalej: "skarżąca", "zobowiązana") na podstawie tytułów wykonawczych z 30 kwietnia 2015 r., wystawionych przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] w związku z zaległościami wynikającymi z przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania A. Spółki z o.o. Organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia 4 maja 2015 r. zajął świadczenia zobowiązanej z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 2, § 3 i art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") umorzył prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej należności głównych wraz z odsetkami. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że zobowiązanie ciążące na dłużniku pierwotnym uległo przedawnieniu, ale koszty egzekucyjne wynikające z tytułów wykonawczych z 30 kwietnia 2015 r. są należne. Organ nadzoru uchylił w całości postanowienie organu egzekucyjnego i umorzył postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazał że w przypadku przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie przy jednoczesnym braku wyegzekwowania kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych brak jest podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ egzekucyjny zobligowany jest zaktualizować tytuł wykonawczy przez wyzerowanie kwoty należności głównej i prowadzić nadal na jego podstawie egzekucję kosztów egzekucyjnych. Organ nadzoru stwierdził, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej należności głównych wraz z odsetkami wydane zostało z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Po 688/19, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wówczas, gdy w jego toku wystąpią przeszkody o trwałym charakterze, uniemożliwiające dalsze jego prowadzenie. Taką przyczynę stanowi upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności głównej, jak i żądanie wierzyciela w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny jest związany żądaniem wierzyciela umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zdaniem Sądu w sprawie umknęło organowi nadzoru, że to wierzyciel wystąpił z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując że żąda jedynie częściowego, ograniczonego do należności głównej oraz odsetek od niej, umorzenia tego postępowania. Zatem organ egzekucyjny był przede wszystkim związany żądaniem wierzyciela. Natomiast organ nadzoru, umarzając postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uniemożliwił organowi egzekucyjnemu rozpatrzenie tego żądania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 26 marca 2019 r. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. umorzono dochodzone należności z powodu ich przedawnienia (umorzono postępowanie w części dotyczącej należności głównych wraz z odsetkami). Odnosząc się do argumentu skarżącej, że przedawnienie kosztów egzekucyjnych powinno być oceniane z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s.") organ stwierdził, że przedawnienie egzekwowanego obowiązku świadczenia pieniężnego nie powoduje przedawnienia powstałych w toku jego egzekucji kosztów egzekucyjnych, gdyż są to dwa odrębne zobowiązania, jedno należne wierzycielowi, a drugie organowi egzekucyjnemu, powstałe w różny sposób i o odmiennym charakterze, mimo że mogą być dochodzone na podstawie jednego (tego samego) tytułu egzekucyjnego. Koszty egzekucyjne nie są świadczeniem ubocznym egzekwowanego obowiązku pieniężnego. Koszty egzekucyjne należne w związku z czynnościami dokonanymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przed przedawnieniem dochodzonej zaległości podlegają zatem egzekwowaniu niezależnie od umorzenia postępowania co do zaległości głównej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącej. W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie wskazał, że przedawnienie egzekwowanego obowiązku świadczenia pieniężnego nie oznacza przedawnienia powstałych w toku jego egzekucji kosztów egzekucyjnych. Te dwa odrębne zobowiązania dotyczą innych podmiotów – wierzyciela oraz organu egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że zasadne jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego co do kosztów egzekucyjnych, które nie są świadczeniem ubocznym egzekwowanego obowiązku, lecz odrębnym zobowiązaniem, na które nie rozciągają się konsekwencje przedawnienia dochodzonego obowiązku. Zdaniem Sądu koszty egzekucyjne należne w związku z czynnościami dokonanymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przed przedawnieniem dochodzonej zaległości podatkowej podlegają egzekwowaniu niezależnie od umorzenia postępowania co do należności głównej. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia organu przez orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie, w razie uznania, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo naruszenia powołanego przepisu u.p.e.a. przez organ administracji, który uznał, że przepis ten nie daje podstawy do zakończenia (umorzenia) postępowania egzekucyjnego w zakresie kosztów egzekucyjnych w sprawie, w której egzekwowane są należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s.; b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie i brak oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu faktu objęcia przedawnieniem i wygaśnięcia obok egzekwowanego świadczenia również kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 24 ust. 4 w związku z art. 24 ust 2 u.s.u.s., a także przez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi; c) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a., przez błędną jego wykładnię: niestwierdzenie nieistnienia obowiązków, które na mocy tego przepisu winny być uznane, jako przedawnione, za objęte umorzeniem i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi; d) na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., przez błędną jego wykładnię: przyjęcie, że przedawnieniu ulegają jedynie należności z tytułu składek, podczas gdy przepis ustawy obejmuje pojęciem należności z tytułu składek również koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, co spowodowało nieprzyjęcie wygaśnięcia tych zobowiązań jako przedawnionych i wydanie orzeczenia skutkującego kontynuowaniem postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwiony jest jeden z jej zarzutów. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Zgodnie z przywołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Podkreślić należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie należy rozumieć jako wymogu szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga więc szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do każdego z tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do przedstawionej w skardze do tego Sądu kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, zdefiniowanych w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako obejmujących także koszty egzekucyjne, jednak z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd powtórzył i rozszerzył co do tego zagadnienia argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnoszącą się do argumentu skarżącej, że przedawnienie kosztów egzekucyjnych powinno być oceniane z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2 i 4 u.s.u.s. W związku z tym nie można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedawnieniu ulegają jedynie należności z tytułu składek, podczas gdy przepis ustawy obejmuje pojęciem należności z tytułu składek również koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd przedstawił jakąkolwiek wykładnię wymienionych wyżej przepisów, natomiast przyczyną oddalenia skargi było zaakceptowanie stanowiska organu, sprowadzające się do stwierdzenia, że zasadne jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego co do kosztów egzekucyjnych, które nie są świadczeniem ubocznym egzekwowanego obowiązku, lecz odrębnym zobowiązaniem, na które nie rozciągają się konsekwencje przedawnienia dochodzonego obowiązku. Uzasadniony jest natomiast sformułowany w punkcie a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., polegającego na oddaleniu skargi pomimo naruszenia powołanego przepisu u.p.e.a. przez organ administracji, który uznał, że przepis ten nie daje podstawy do zakończenia (umorzenia) postępowania egzekucyjnego w zakresie kosztów egzekucyjnych w sprawie, w której egzekwowane są należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Zwrócić należy uwagę na specyfikę postępowania egzekucyjnego, w którym egzekwowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika ona z definicji należności z tytułu składek, którymi – zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. są nie tylko składki w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., czyli składki na ubezpieczenia społeczne, ale także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Zwrócić też należy uwagę, że w przypadku egzekucji należności z tytułu składek przy zastosowaniu niektórych środków egzekucyjnych przez organ egzekucyjny którym, zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. jest dyrektor oddziału ZUS, dochodzi do sytuacji, w której nie ma odrębności między wierzycielem z tytułu składek, kosztów upomnienia oraz wierzycielem z tytułu kosztów egzekucyjnych, należnych organowi prowadzącemu egzekucję. W obydwu przypadkach ostatecznie wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym nie ma przeszkody aby dyrektor oddziału ZUS, albo organ nadzoru, umarzając postępowanie egzekucyjne w przedmiocie egzekwowanego obowiązku na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z powodu przedawnienia, umorzył także postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego, jeżeli okazałoby się, że i te koszty także są przedawnione. Dotyczy to także innych składników należności z tytułu składek, a więc kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, jeżeli była wymierzona. Oparcie rozstrzygnięcia na odmiennym założeniu nastąpiło z naruszeniem art. 59 § 1 u.p.e.a. Przedwczesne jest rozstrzyganie o sformułowanym w punkcie c petitum skargi kasacyjnej zarzucie naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.pe.a. przez niestwierdzenie nieistnienia obowiązków, które na mocy tego przepisu winny być uznane, jako przedawnione, za objęte umorzeniem. Takich ustaleń organy nie dokonywały, przyjmując inną motywację rozstrzygnięcia, i w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie oceniał legalności rozstrzygnięcia w tym zakresie. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić, że w przypadku umorzenia z powodu przedawnienia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu egzekucji składek na ubezpieczenie społeczne, możliwe jest rozstrzygnięcie o przedawnieniu i umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego pozostałych elementów należności z tytułu składek we rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s., w tym kosztów egzekucyjnych. Należności te ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Przedawnienie kosztów egzekucyjnych jest niezależne od przedawnienia pozostałych obowiązków. W związku z tym konieczne jest ustalenie kiedy koszty te stawały się wymagalne. Wymagalność ta związana jest z obowiązkiem poniesienia kosztów w chwili ich powstawania, np. w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek radcy prawnego o zasądzenie (przyznanie) kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy powinien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.