III SA/Po 589/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE [...] stycznia 2021r. T. Z. (dalej: skarżący) wniósł do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020r. W piśmie przewodnim do wniosku podał, że wniosek ten był już złożony wraz z wnioskami dla całej firmy i pracowników i wysłany jednym listem poleconym, a z uwagi na to, że brakuje jednego wniosku, przesyła jego kopię ponownie. Wniosek był datowany na [...].04.2020r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie [...] za okres od marca 2020r. do maja 2020r. W uzasadnieniu organ powołując treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) podał, że osobie prowadzącej działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 z późń.zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020r. do maja 2020r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Zwolnienie z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ podał, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku przesłanego do ZUS nie później niż do [...] czerwca 2020r. Organ wyjaśnił, że wg danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania składek w ustawowym terminie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z [...] stycznia 2021r., że jego wniosek został przesłany z dokumentami dotyczącymi spółki cywilnej [...] organ podał, że po weryfikacji ustalił, iż wskazany wniosek nie został zaewidencjonowany na koncie skarżącego ani załączony do akt sprawy [...] s.c. Ponadto dokumenty dotyczące spółki zostały nadane listem poleconym priorytetowym [...].04.2020r. a załączona przez skarżącego kopia ma datę wypełnienia [...].04.2020r. W związku z tym skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że po głębszej analizie informuje, że do ZUS wysłał dwa listy polecone, gdyż wniosków było kilka. Na dowód przedstawił potwierdzenia nadania dwóch przesyłek do ZUS z [...].04 i z [...].04.2020r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021r. znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, z upoważnienia Prezesa ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2021r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ podał, że warunek złożenia wniosku do dnia [...] czerwca 2020r. nie został spełniony. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli organ dokonał sprawdzenia posiadanych rejestrów wniosków składanych w ramach tarczy antykryzysowej i w wyniku tych czynności do dnia [...] czerwca 2020r. nie potwierdzono wpływu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. W związku z tym organ uznał, że decyzja z [...] stycznia 2020r. jest zasadna i prawidłowa. W terminowo wniesionej skardze skarżący podał, że nie zgadza się z decyzją, wniosek był tylko formalnością do skorzystania z prawa, które mu przysługiwało a to, że wniosek zaginął nie może być powodem odmowy zwolnienia z opłat składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podał, że dokumenty dotyczące spółki [...] zostały nadane listem poleconym priorytetowym [...] kwietnia 2020r., a załączona przez skarżącego kopia ma datę wypełnienia [...] kwietnia 2020r. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art.121 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ złożył wniosek o zastosowanie tego trybu (k. 14) a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została dostatecznie wnikliwie rozpatrzona przez organ. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020r.). W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził postępowania odwoławczego w sposób wyczerpujący. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stoi więc na stanowisku, że w toku postępowania odwoławczego musi dojść do gruntownego zbadania całokształtu sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, z obligatoryjnym odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie sytuacja taka miejsca nie miała. Spór sprowadzał się do ustalenia, czy skarżący złożył w terminie do [...] czerwca 2020r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Obowiązek ten wynikał z przepisów prawa, a nie był jak wskazywał skarżący tylko formalnością. Wnosząc jego kopię datowaną na [...] kwietnia 2020r. w dniu [...] stycznia 2021r. skarżący podał, że wniosek był złożony wraz z innymi dokumentami spółki [...]. Organ I instancji stwierdził, że wniosku tego nie było, nadto podał, że dokumenty spółki były nadane przesyłką priorytetową [...] kwietnia 2020r. a na kopii wniosku widnieje data [...] kwietnia 2020r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśnił, że wnioski spółki były wysyłane w dwóch przesyłkach listowych na adres organu, tj [...].04.2020r. i [...].04.2020r., na dowód czego dołączył potwierdzenie nadania dwóch przesyłek w w/w datach. Organ ponownie rozpatrując sprawę w ogóle nie odniósł się do podniesionego zarzutu, ogólnie stwierdzając, że przedmiotowego wniosku nie odnotowano w systemie. W odpowiedzi na skargę powielił zaś twierdzenie zawarte w decyzji z [...] stycznia 2021r, że przesyłka była nadana [...].04.2020r. a na wniosku widnieje data [...].04.2020r. Takie stanowisko uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Decyzję będącą przedmiotem sądowej kontroli cechuje więc także naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie przedstawił racji, dla których aprobuje dane stanowisko przyjęte przez organ I instancji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe względy sprawiają, że rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze jest przedwczesne, przez co Sąd powstrzymuje się od oceny ich zasadności nie przesądzając jednocześnie na ten moment, czy niemożliwym jest, by wniosek o zwolnienie z opłacania składek został złożony wraz z inną dokumentacją w terminie, tj. [...] kwietnia 2020r. i np. nie został odnotowany w systemie. Sąd ma na względzie, że był to okres wzmożonego wpływu dokumentów do organu, który również działał w bardzo trudnych warunkach związanych z pandemią. Bez odniesienia się przez organ do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. złożenia wniosku wraz z innymi wnioskami [...].04.2020r. nie jest możliwa ocena ich zasadności przez sąd. Tylko prawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego z punktu widzenia K.p.a. pozwoli na następcze odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd – dostrzegając potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i argumentacji przez organ – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem w/w przepisów k.p.a. organ mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, ustali jakie dokumenty skarżący złożył w przesyłce z [...].04.2020r. i czy możliwe jest, by przedmiotowy wniosek został złożony i nie odnotowany w systemie. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust., 2 ustawy z 2 marca 2020r. ( zmiana: Dz.U. 2020.2255) organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo ( złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).