I OW 168/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem Z. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Powiat Z. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem Z. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Wskazał, że małoletnia W.M. jest córką E.P. i K.M. W chwili umieszczenia jej w pieczy zastępczej ojciec małoletniej miał ograniczoną władzę rodzicielską nad córką. Władzę rodzicielską wykonywała E.P., jednak zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] władza ta została jej ograniczona przez nadzór kuratora. W chwili umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej, jej ojciec zamieszkiwał w [...] i nie utrzymywał kontaktów z dzieckiem, zaś jej matka, wraz m.in. z W.M., zamieszkiwała na terenie Powiatu Z. w gminie A. w miejscowości [...]. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. (winno być [...] stycznia 2017 r.) sygn. akt [...] w trybie natychmiastowym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania powierzył A.M. (ciotce dziecka) sprawowanie pieczy nad małoletnią W.M. Powiat K. zaznaczył, że Sąd Rejonowy w [...], wydając w/w postanowienie, nie zmienił miejsca zamieszkania małoletniej, a jedynie czasowo (do czasu prawomocnego zakończenia postępowania) powierzył opiekę A.M. Z uwagi na ten fakt, małoletnia W.M. od dnia [...] stycznia 2017 r. zamieszkała u A.M. w K., ul. [...]. Następnie Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] powierzył A.M. tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej wobec małoletniej W.M., zabezpieczając roszczenie o ustanowienie rodziny zastępczej. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] lipca 2017 r. Wobec powyższego oraz w oparciu o art. 25 i 26 Kodeksu cywilnego, Powiat K. stwierdził, że miejsce zamieszkania małoletniej W.M. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej było tożsame z miejscem zamieszkania jej matki, a zatem na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Powiat Z.. Zawarte w art. 191 ust. 1 cyt. ustawy określenie "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy go rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. "Miejsce zamieszkania dziecka" określa art. 26 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, iż jest ono ściśle związane z miejscem zamieszkania rodziców dziecka. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców bądź tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2). Z kolei miejscem zamieszkania, jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.). W ocenie Powiatu K., w przypadku W.M. władza rodzicielska obojga rodziców jest ograniczona, a jej wykonywanie było powierzone matce małoletniej – E.P. W momencie umieszczania dziecka w rodzinie zastępczej nie zostało ono zmienione. Zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w [...], A.M., jako rodzina zastępcza, sprawuje czasowo opiekę i wychowanie. Zgodnie z art. 33 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rolą pieczy zastępczej jest praca z rodziną umożliwiająca powrót do niej dziecka, dlatego też pełnienie opieki i wychowania należy uznać za formę czasowego pobytu dziecka na terenie miasta K., a nie jako miejsce zamieszkania dziecka. A.M. nie jest rodzicem W.M., nie przysługuje jej władza rodzicielska nad dzieckiem, a więc nie można przyjąć, że z chwilą zmiany miejsca pobytu dziecka, w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] zmianie uległo miejsce jego zamieszkania. Ponadto w żadnym z w/w postanowień Sąd nie orzekł o zmianie miejsca zamieszkania dziecka. Pobyt W.M. pod bieżącą pieczą czy w rodzinie zastępczej jest sytuacją analogiczną do sytuacji dzieci, które pobierają naukę szkolną poza miejscem zamieszkania. O miejscu zamieszkania, w rozumieniu art. 25 K.c., nie stanowi występowanie jednej tylko przesłanki, polegającej na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas. W.M. przybywała w miejscowości [...] w gminie A., w powiecie Z., w województwie [...]. W tej miejscowości zamieszkiwała wraz z matką, dla której był to ośrodek życia codziennego (pobierała świadczenia z ośrodka pomocy społecznej przyznane z uwagi na miejsce jej zamieszkania) i w którym prawdopodobnie skoncentrowane były jej plany życiowe. W miejscu zamieszkania matki było udzielane wsparcie asystenta GOPS w A., był opracowany plan pracy z rodziną, małoletnia W.M. uczęszczała do przedszkola. W ocenie Powiatu K., nie może on ponosić wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, które nie pochodzi z terenu K., rodzina w której dziecko wychowywało się, nie jest znana instytucjom pomocy społecznej z terenu K. i powiatu K., jak również instytucje te nie miały wpływu na zaistniałą sytuację dziecka oraz nie miały możliwości podjęcia działań i udzielenia wsparcia rodzinie. Powiat Z. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Powiatu K. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że Powiat K. w sposób nieprawidłowy powołuje się na uregulowania wynikające z art. 26 § 1 K.c. w zakresie, w którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców. W przedmiotowej sprawie Powiat Z. zwrócił się w dniu [...] czerwca 2018 r. do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o dokonanie wykładni postanowienia Sądu z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...], z uwzględnieniem zapisów dotyczących ustanowienia opieki nad małoletnią W.M. Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. wskazał, że w/w postanowieniem powierzył pieczę nad małoletnią, a dopiero postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. ustanowił dla małoletniej rodzinę zastępczą. Oznacza to, że w dniu ustanowienia dla małoletniej rodziny zastępczej, tj. w dniu [...] czerwca 2018 r., miejsce zamieszkania małoletniej znajdowało się na terenie Powiatu K., gdzie przebywała pod opieką sprawowaną przez A.M. W niniejszej sprawie podmiot właściwy należy ustalić w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W doktrynie wskazuje się, że pierwszą kwestią normowaną w tym przepisie jest ustalenie właściwości powiatu w stosunku do dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. W tym zakresie można wyodrębnić trzy następujące jej rodzaje: 1) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ze względu na miejsce zamieszkania; 2) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały; 3) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej z uwagi na miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Wymienione powyżej sytuacje określają kolejność działań podejmowanych w zakresie ustalania właściwości powiatu, ponieważ w pierwszej kolejności musi zostać wykorzystana możliwość wymieniona w pkt 1, a dopiero w dalszej kolejności w pkt 2, natomiast pkt 3 stanowi instrument dopełniający występujące rozwiązania i jest wykorzystywany wówczas, gdy dwa wcześniejsze nie dadzą pożądanego rezultatu. Uwzględniając powyższe, Powiat Z. stwierdził, że miejscem zamieszkania małoletniej W.M. w dniu ustanowienia na jej rzecz rodziny zastępczej był teren wchodzący w skład Powiatu K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem Z. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie, rozważając argumentację Powiatu Z., w pierwszej kolejności należało ustalić, kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie po raz pierwszy małoletniej W.M. w pieczy zastępczej. Wbrew twierdzeniu w/w Powiatu, umieszczenie wyżej wymienionej w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...], który w pkt 1 sentencji podał, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania powierza A.M. sprawowanie pieczy nad małoletnią W.M. W uzasadnieniu postanowienia podał, że rozstrzygnięcie oparł o art. 1125 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który reguluje tryb powierzania sprawowania pieczy zastępczej określonym osobom. Ponadto Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazał, że w/w postanowieniem powierzył pieczę nad małoletnią, a dopiero postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. ustanowił dla małoletniej rodzinę zastępczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie nie prowadzi do konkluzji, jak podnosi się w odpowiedzi na wniosek, że to właśnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. po raz pierwszy umieszczono małoletnią W.M. w pieczy zastępczej, a wcześniej – na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. – A.M. była jedynie jej opiekunem. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] bezsprzecznie wynika, że jego przedmiotem było powierzenie pieczy zastępczej, o której mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustanowienie rodziny zastępczej jest jednym z rodzajów sprawowania pieczy zastępczej. W związku z ustaleniem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniej W.M. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy w/w postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...], należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania w tym okresie E.P. – matki w/w małoletniej, z którą W.M. wówczas zamieszkiwała. W chwili umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej, jej ojciec K.M. miał ograniczoną władzę rodzicielską nad córką, zamieszkiwał w [...] i nie utrzymywał z nią kontaktów. Władzę rodzicielską sprawowała E.P., jednak zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...], władza ta została jej ograniczona przez nadzór kuratora. Zauważyć należy, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 2 K.c., miejsce zamieszkania E.P. przed dniem 11 stycznia 2017 r. będzie również miejscem zamieszkania małoletniej W.M. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem małoletniej W.M. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed dniem 11 stycznia 2017 r., jej matka E.P. zamieszkiwała wraz z córką na terenie powiatu Z. w gminie A. w miejscowości [...] – tam przebywała z zamiarem stałego pobytu i tam koncentrowały się jej czynności życiowe. W konsekwencji, w świetle art. 26 § 2 K.c., powyższe miejsce zamieszkania było w tym okresie także miejscem zamieszkania małoletniej W.M. Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie można ustalić powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania E.P., a przez to – w świetle art. 26 § 2 K.c. – miejsce zamieszkania jej małoletniej córki W.M. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletniej w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 1 cyt. ustawy. Jednostką właściwą w sprawie jest zatem Powiat Z. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.