II SA/Rz 600/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm), zwanej następnie "K.p.a." po rozpoznaniu wniosku A. S. i E. B. – wspólników spółki cywilnej A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] uchyliło ją w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy zespołu zabudowy wielorodzinnej. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 14 listopada 2011r. do Kolegium wpłynęło pismo Burmistrza [...] o dokonanie kontroli zgodności z prawem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. ustalającej dla spółki cywilnej A. warunki zabudowy na zamierzenie polegające na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid. 3030/2, nr ewid. 3031/2, nr ewid. 3032/2 i nr ewid. 3033/2 położonych w rejonie ul. K. w L., w tym dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] relacji [...] – przedłużenie ul. K. w L., na części działki nr ewid. 3014/5. Z kolei w dniu 21 listopada 2011r. wpłynął do SKO tożsamy pod względem treści wniosek Z. N. o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Burmistrza [...]. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2012r. SKO stwierdziło nieważność objętej powyższym wnioskiem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie organu, iż akt ten skierowany został do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wskazuje na zaistnienie przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. S. oraz E. B. – wspólnicy spółki cywilnej A. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. SKO uchyliło swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. Argumentując rozstrzygnięcie organ podniósł, że z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wystąpili wspólnicy spółki cywilnej A. tj. E. B. oraz A. S. i w stosunku do nich prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Wszelką korespondencję do spółki odbierał A. S. Natomiast w kończącej to postępowanie decyzji Burmistrz [...] odniósł się wyłącznie do formy prawnej prowadzonej przez wnioskodawców działalności gospodarczej, omyłkowo pomijając nazwiska samych wnioskodawców w treści decyzji. SKO zwróciło uwagę, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a w związku z tym nie może być podmiotem praw i obowiązków. Podmiotem tym w takiej spółce są wspólnicy, a zatem tylko oni mogą występować przed organami. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium podniosło, że podstawą zastosowania sankcji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na nałożeniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego obowiązku lub też na udzieleniu uprawnienia podmiotowi, który w konkretnej sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Od kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa wyczerpującego dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. należy odróżnić naruszenie przepisów prawa o charakterze nieistotnym. W ocenie organu, tego rodzaju nieistotne naruszenie wystąpiło w niniejszej sprawie. Organ prowadził bowiem postępowanie w stosunku do podmiotu spełniającego materialnoprawne przesłanki wyznaczone art. 28 K.p.a. Jedynie w samej decyzji strona ta została nieprecyzyjnie oznaczona, tj. z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., co może jednakże zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Nie zgadzając się z treścią decyzji SKO z dnia [...] marca 2012r. Z. N. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędną wykładnię, - art. 113 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego. W ocenie składającej skargę, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie było prowadzone z udziałem wspólników spółki cywilnej A. Organ nie uznawał tych wspólników za strony tegoż postępowania, a adresatem kończącej je decyzji uczynił A. spółkę cywilną. Skarżąca podniosła, że poglądy tak doktryny jak i orzecznictwa sądowego zasadniczo wskazują, że podanie jako adresata decyzji spółki cywilnej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe nie może zaś stanowić oczywistej omyłki pisarskiej podlegającej sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270,), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli tej dokonują przy uwzględnieniu jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając sprawę czyni to w jej granicach, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO uchylająca decyzję własną o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy i odmawiająca stwierdzenia nieważności tego aktu. Zapadła ona w nadzwyczajnym trybie postępowania, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, którego celem jest ustalenie, czy objęta nim decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to zainicjowane zostało przez Z. N., która we wniosku datowanym 18 listopada 2011r. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza [...] z uwagi na fakt skierowania jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (spółki cywilnej). Kolegium uznało zasadność powyższego wniosku i decyzją z dnia 1 lutego 2012r. stwierdziło nieważność kwestionowanego aktu. W motywach podniosło, że spółka cywilna jako instytucja prawa zobowiązaniowego jest zespołem wspólników nie wyposażonym w osobowość prawną, co oznacza, że postępowanie administracyjne nie mogło się toczyć z jej udziałem, tylko z udziałem wszystkich jej wspólników. Odmienne stanowisko zaprezentowało Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2012r. wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy złożony został przez E. B. i A. S. będących wspólnikami spółki cywilnej A. Organ podkreślił, że w stosunku do tych właśnie osób prowadzone było postępowanie administracyjne. Wszelką kierowaną do "spółki" korespondencję odbierał jeden ze wspólników tj. A. S. Organ zwrócił także uwagę, że jedynie w decyzji kończącej to postępowanie Burmistrz [...] odniósł się omyłkowo do formy prawnej prowadzonej przez wspólników działalności gospodarczej, pomijając nazwiska samych wnioskodawców. Takie nieprecyzyjne oznaczenie strony może jednakże stanowić, zdaniem organu, podstawę do sprostowania decyzji. W ocenie Sądu, skarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2012r. podjętą została z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 4 i art. 29 K.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stwierdzenie to ("skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie") oznacza rozstrzygnięcie o prawach bądź obowiązkach osoby, której nie przysługuje przymiot strony danego postępowania administracyjnego. Innymi słowy chodzi o sytuację, gdy prowadzono postępowanie i wydano - w oparciu o stosowne regulacje prawa materialnego - rozstrzygnięcie kształtujące sytuację prawną osoby, która nie może być podmiotem danego prawa lub też obowiązku. Definicję strony zawiera art. 28 K.p.a. stanowiąc, iż jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei wedle art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Z akt prowadzonego przez Burmistrza [...] postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w postaci zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą wynika, że wniosek postępowanie to inicjujący złożony został przez E. B. i A. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A., w formie spółki cywilnej. Wszelka korespondencja w sprawie a to: zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z dnia 7 lipca 2010r.), pismo organu do Urzędu Gminy [...] o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi W. (z dnia 7 lipca 2010r.) oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie akt i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań (z dnia 25 sierpnia 2010r.) adresowana była do A. Odbierał ją A. S. Również kończąca w niniejszej sprawie postępowanie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. tak w swojej wstępnej części jak i w rozdzielniku skierowana została do A. W tym miejscu należy wskazać na art. 107 § 1 K.p.a., który wymienia składniki, jakie winna zawierać decyzja administracyjna. Wśród nich znajduje się oznaczenie strony lub stron. Przepis ten nie wyjaśnia przy tym na czym owo oznaczenie polega, jednak należy przyjąć, że w przypadku osoby fizycznej chodzi o podanie jej danych personalnych wraz z adresem zamieszkania, zaś w przypadku osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych o wskazanie ich nazwy z adresem siedziby oraz formy prawnej prowadzonej działalności (jeśli działalność taka jest prowadzona). Oznaczenie powinno być w każdym razie takie, aby wykluczało możliwość pomyłki co do podmiotu, którego określone rozstrzygnięcie dotyczy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy ustalając warunki zabudowy dla "A." Burmistrz [...] skierował tę decyzję do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (spółki cywilnej A.), czy też tylko nie dość precyzyjnie oznaczył stronę prowadzonego przez siebie postępowania (gdy w istocie stronami tymi byli wspólnicy spółki cywilnej A.). Dla wyjaśnienia tej kwestii należy wskazać, że spółka cywilna, bo taką jest A., jest umownym stosunkiem cywilnoprawnym (zobowiązaniem), na mocy którego wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów, o czym stanowi art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Stanowi ona zatem organizację wspólników, związanych wspólnością celu gospodarczego i współwłasnością łączną w odniesieniu do zgromadzonego majątku spółki. Spółka cywilna nie jest zatem z pewnością ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, jak też państwową czy samorządową jednostką organizacyjną, czy organizacją społeczną. Nie może zatem być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 K.p.a. Co do zasady zatem spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków. Podmiotami takimi w stosunkach w których spółka ta występuje są natomiast jej wspólnicy i to im może przysługiwać status strony określonego postępowania. Należy jednakże w tym miejscu zaznaczyć, że są w obowiązującym porządku prawnym regulacje, które wprost adresatami obowiązków publicznoprawnych czynią spółki cywilne. Są to np. ustawa z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) oraz ustawa z dnia 6 grudnia 2008r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2011r. Nr 108, poz. 626 ze zm.). Unormowania tego rodzaju tj. uprawniającego spółkę cywilną do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak jednakże na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która stanowiła podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Burmistrza [...] z dnia [....] września 2010r. Nie może w takiej sytuacji budzić wątpliwości (co nie jest zresztą kwestionowane przez strony), iż spółka cywilna A. nie mogła występować w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza [...] jako jego strona. Status taki mógł przysługiwać tylko i wyłącznie jej wspólnikom a to: E. B. i A. S. Rozważenia wymaga natomiast, czy błąd organu (Burmistrza [...]) zakwalifikować można jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też jest to tylko nieznaczne uchybienie przepisowi postępowania (art. 107 § 1 K.p.a.) w zakresie właściwego oznaczenia strony, podlegające sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Instytucja sprostowania daje możliwość rektyfikacji decyzji, a zatem usunięcia jej nieistotnych wad. Przez błędy pisarskie należy rozumieć widoczne, niezamierzone błędne użycie wyrazu lub zwrotu, mylną pisownię, opuszczenie jakiegoś wyrazu lub liter w wyrazie. Chodzi zatem o drobne błędy, nie mające wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Instytucja z art. 113 § 1 K.p.a. nie dotyczy zatem wszystkich wadliwości decyzji. Tym samym okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności lub też wznowienia postępowania nie mogą zostać uznane jako błąd czy omyłka w rozumieniu tego przepisu (tak: Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz Piotr Przybysz, LexPolonica). W ocenie Sądu, błąd w zakresie prawidłowego określenia strony postępowania może zostać usunięty w trybie powołanego wyżej art. 113 § 1 K.p.a., jednak tylko wówczas, gdy polega on na braku precyzji w tym zakresie tzn. przeoczeniu jakiegoś wyrazu w oznaczeniu strony, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu właściwa strona brała rzeczywisty udział. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie stwierdzono, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z akt sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę to brak jest podstaw do stosowania sankcji w postaci stwierdzania nieważności rozstrzygnięcia [tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2010r. II GSK 1030/2009, LexPolonica Nr 2449338)]. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. skierowana została do osoby nie będącej stroną prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jak już wyżej zaznaczono, wniosek postępowanie to inicjujący złożyli wspólnicy spółki cywilnej A.: E. B. i A. S. Wszystkie pisma w sprawie kierowane jednak były nie do poszczególnych wspólników, lecz do spółki, tak jakby to ona posiadała podmiotowość prawną. Również wskazana decyzja Burmistrza została zaadresowana tak w jej części wstępnej, gdzie oznacza się stronę, jak i w rozdzielniku wskazującym podmioty, którym rozstrzygnięcie podlega doręczeniu do "A.". Tym samym nie sposób przyjąć, że organ dopuścił się tylko omyłki w zakresie prawidłowego określenia strony postępowania, która to omyłka podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest bowiem wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., jako że zostało skierowane do podmiotu, który nie miał przymiotu strony niniejszego postępowania (spółki cywilnej), a pomimo tego organ uznał, iż podmiot ten posiada legitymację do występowania w postępowaniu w takim charakterze. Z podanych względów konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji SKO z dnia [...] marca 2012r. W ponownym postępowaniu organ uwzględni uwagi Sądu i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 29 K.p.a. Z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej od organu kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania sądowego (wpisu od wniesionej skargi).