II OSK 3585/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 487/18 w sprawie ze skargi L. A. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., III SA/Gl487/18, oddalił skargę L. A. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej ŚPWIS) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją ŚPWIS, orzekając po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Gl 182/16 i po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. A. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej PPIS) z [...] sierpnia 2009 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję L. A. wniósł skargę do WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ uprawniony do orzekania o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia, wydając rozstrzygnięcie jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie. Analiza dokumentacji lekarsko-medycznej pracownika pod kątem ewentualnej zawodowej etiologii schorzenia należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych. To oni posiadają doświadczenie i wiedzę do oceny wpływu sposobu wykonywanej pracy i warunków istniejących w środowisku pracy na powstanie choroby. Sąd podkreślił, że organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą wydać decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, a - zdaniem Sądu - tak właśnie jest w niniejszym przypadku. WSA zaznaczył, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, które zalecił NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 558/14 i WSA w wyroku IV SA/Gl 182/16 oraz wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o przesłanie pisma SP ZOZ WOMP z [...] lutego 2012 r., skierowanego do strony, będącego odpowiedzią na jego pismo z [...] lutego 2012 r. i zawierającego poprawione orzeczenie lekarskie nr [...]. Organ II instancji, w ocenie Sądu, prawidłowo uznał, że usunął wady poprzedniej decyzji wskazane w wyroku NSA z 13 listopada 2015 r., II OSK 558/14 i WSA z 6 lipca 2016 r., IV SA/Gl 182/16, a zarzut skargi dotyczący tej kwestii, jest niezasadny. Podobnie Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości, co miało nastąpić przez przeprowadzenie dowodu przez organ II, a nie I instancji. Analiza zgromadzonej dokumentacji zawierającej ocenę zawodowego - lub nie - pochodzenia uszkodzenia słuchu strony w opinii Sądu wskazuje, że we wszystkich przytoczonych w uzasadnieniu wyroku dokumentach, sporządzonych w różnym czasie (od marca 2009 r. do sierpnia 2012 r.) i przez różne instytucje (WOMP i IMPiZŚ) odnoszących się do charakteru schorzenia strony w kontekście jej zawodowej etiologii stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania go za chorobę zawodową w rozumieniu art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (j.t.Dz.U.2016.1666 - wersja obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji; dalej k.p.) i pozycji 21 w wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu. Wobec powyższego, ŚPWIS, będąc związany treścią orzeczeń lekarskich, prawidłowo orzekł zaskarżoną decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji PPIS. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1) przepisu postępowania w postaci art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 558/14, 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istniejących w aktach sprawy dowodów na naruszenie przez stronę przepisów o właściwości, 3) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 235¹ k.p., przez zaakceptowanie odmowy uznania za chorobę zawodową schorzenia wymienionego w wydanym wykazie chorób zawodowych, mimo że stanowisko takie nie zostało przez organ oparte na jakichkolwiek racjonalnych faktach, a skarżący podniósł w skardze stosowny zarzut. W tym kontekście można również zarzucić nierozpoznanie istoty skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ŚPWIS wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze, że w zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach NSA z dnia 13 listopada 2015 r., II OSK 558/14 i WSA z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Gl 182/16, wskazywano na naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia zostały wyeliminowane podczas ponownego rozpatrywania sprawy, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że w wiążącej organy i sądy administracyjne, a dokonanej w powyższych wyrokach wykładni prawa, nie zawarto nakazu uwzględnienia stanowiska skarżącego kasacyjnie, lecz nakazano należyte, zgodne z prawem przeprowadzenie postępowania, co w niniejszej sprawie uczyniono. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika ze skargi kasacyjnej i jej motywów, naruszenie tych przepisów miało nastąpić w ten sposób, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe tak, jak powinien był to uczynić organ I instancji. W skardze kasacyjnej wywodzono, że dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych i ich subsumpcji pod określone przepisy prawa skarżący nie mógł kwestionować w odwołaniu, skoro jego sprawa została merytorycznie rozstrzygnięta przez organ II instancji. WSA nie ograniczył się jednak do badania zgodności decyzji z prawem, lecz kontrolował ustalenia faktyczne strony przeciwnej, badał prawidłowość dokonanej przez organ subsumpcji, przejmując na siebie rolę organu odwoławczego. Wywody te są chybione. WSA kontrolując ustalenia faktyczne organu II instancji i badając prawidłowość dokonanej przez organ subsumpcji ustaleń faktycznych pod określone przepisy prawa, nie przejmował na siebie roli organu odwoławczego, lecz badał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. To, że doszedł do wniosków innych od oczekiwanych przez stronę, nie świadczy o naruszeniu przez Sąd prawa. Wbrew też twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 stanowi o dwóch rodzajach właściwości: rzeczowej i miejscowej. Na podstawie przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji administracyjnej wyróżnia się trzeci rodzaj właściwości: właściwość instancyjną. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw, np. z zakresu nadzoru budowlanego, pomocy społecznej, bezrobocia. Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej są określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu wyższego stopnia. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. w art. 127 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.) oraz w ograniczonym zakresie ministrom (art. 161 § 1 k.p.a.). O tym, jakie organy administracji publicznej są uznane za organy wyższego stopnia, stanowi art. 17, a o organach naczelnych – art. 18 k.p.a. (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 17 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, s. 166). Zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Nie doszło więc do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym wypada, że z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. np. wyrok NSA z 7.02.2017r., II OSK 1267/15, LEX nr 2271251). W myśl zaś art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Taki też zakres miało postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zauważyć nadto trzeba, że postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się po uchyleniu wyrokiem WSA z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Gl 182/16, jedynie decyzji organu odwoławczego. W wyroku tym podano, że "organ winien dopuścić wniosek dowodowy skarżącego, i w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe o wskazane we wniosku dokumenty oraz wyjaśnić, co stanowi o stwierdzeniu bądź nie przedmiotowej choroby zawodowej". Wytyczne te skierowane były do organu II instancji i mówiły wyraźnie o jedynie uzupełnieniu postępowania dowodowego. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy działał więc w ramach przysługujących mu kompetencji i nie naruszył prawa, w tym w szczególności w zakresie swojej właściwości. Naruszenie zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 235¹ k.p. W myśl tego przepisu, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu w istocie stanowi polemikę z orzeczeniami lekarskimi, na podstawie których organy administracyjne nie stwierdziły u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej. Podkreślić trzeba, że kwestionowane przez niego rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie orzeczeń jednostek orzeczniczych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych, dysponujących niezbędną dokumentacją lekarską i wiedzą specjalistyczną z zakresu medycyny. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organy administracyjne ustosunkowały się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie zaniechały żadnych mających wpływ na wynik sprawy czynności. Skoro bowiem jednostki orzecznicze zajęły jednoznaczne stanowisko w kwestii braku możliwości stwierdzenia u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej, do podważenia prawidłowości orzeczeń lekarskich konieczne byłoby posiadanie wiadomości specjalnych. Zauważyć przy tym wypada, że jednostki orzecznicze, będące w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych wyspecjalizowanymi podmiotami, dysponujące konieczną wiedzą i profesjonalnym sprzętem do przeprowadzania koniecznych badań, miały możliwość uzyskania od skarżącego wszelkich informacji niezbędnych do rozpoznania występujących u niego schorzeń, czasu oraz przyczyn ich powstania i ustosunkowały się merytorycznie do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie argumentów. Do skutecznego zakwestionowania orzeczeń sporządzonych przez wyspecjalizowane jednostki medyczne konieczne byłoby posiadanie wiadomości specjalnych. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odwołują się jednak do wiadomości specjalnych z zakresu medycyny pracy i rozpoznawania chorób zawodowych, a jedynie – w istocie – do subiektywnych odczuć osób nie posiadających w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie NSA, orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego i prawidłowo sporządzone pod względem formalnym są dla organu wiążące. Nie oznacza to jednak, że zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego nie jest w ogóle możliwe. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie). Nie może to jednak dotyczyć treści merytorycznej tych orzeczeń. Zakwestionować orzeczenie lekarskie można także w przypadku, gdy w materiale dowodowym sprawy znajdują się inne orzeczenia lekarskie o odmiennej treści, lecz nawet wówczas organy i sąd nie są uprawnione do zakwestionowania merytorycznie treści orzeczenia, a jedynie mogą domagać się wydania dalszych orzeczeń przez inne uprawnione podmioty w celu ujednolicenia stanowiska (por. np. wyrok NSA z 23.05.2012r., II OSK 617/12, LEX nr 1219165). Wymaganą okolicznością dla stwierdzenia choroby zawodowej jest, przy uwzględnieniu oceny warunków pracy, bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, że choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (wyrok NSA z 7.12.2010r., II OSK 1740/10, LEX nr 644355). Do ustalenia tych okoliczności niezbędna jest jednak wiedza specjalna, a taką dysponują właściwe do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostki orzecznicze, jakie orzekały w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono uzasadnionych przesłanek do zakwestionowania wydanych orzeczeń lekarskich, Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania za naruszające prawo decyzji opierających się na tych orzeczeniach. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 15 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.