I OSK 2841/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 333/19 o odrzuceniu skargi K. F. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uprawnień do najmu lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 23 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. F. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia uprawnień do najmu lokalu mieszkalnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca wystąpiła do Gminy Miejskiej Kraków o udzielenie pomocy mieszkaniowej, jednakże organ uznał, że informacje zawarte w dokumentach są nieprawdziwe i może zachodzić podejrzenie próby wyłudzenia lokalu socjalnego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy gminnego lokalu mieszkalnego, a fakt wstępnego, pozytywnego zweryfikowania wniosku nie stanowi podstawy do umieszczenia wnioskodawcy na ostatecznej liście mieszkaniowej. W piśmie z [...] lutego 2019 r. organ stwierdził, że Gmina świadczy pomoc mieszkaniową osobom osiągającym niskie dochody, jednocześnie wykazującym niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pozytywna wstępna weryfikacja wniosku stanowi podstawę wyłącznie do uwzględnienia wniosku w toku postępowania mającego na celu opracowanie ostatecznych list mieszkaniowych i nie stanowi dla wnioskodawcy oraz osób objętych wnioskiem podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu. Ocena warunków socjalno – mieszkaniowych wymaga zbadania sytuacji wszystkich osób objętych wnioskiem. Analiza złożonego wniosku wraz z dokumentacją znajdująca się w aktach sprawy oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej wykazała natomiast, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi we wniosku, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Złożenie oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej skutkuje natomiast odstąpieniem od realizacji wniosku. Brak jest także podstaw do rozpatrzenia zastrzeżenia do projektu list mieszkaniowych na rok 2018, ponieważ wniosek nie był przedmiotem kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno – mieszkaniowych. Skargę na powyższe pismo złożyła K. F., zarzucając mu naruszenie § 7 ust. 4 oraz § 8 ust. 2, 4 i 6 załącznika nr 1 uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo organu z [...] lutego 2019 r. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Sprawa przyznania lokalu socjalnego z zasobów gminy została merytorycznie rozstrzygnięta w piśmie z 10 października 2018 r. i to właśnie ten akt mógłby stanowić przedmiot skargi do sądu. Odwołując się do art. 3 ust. 4, art. 4 i art. 21 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610, ze zm.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest uchwała nr XXI/304/15 Rady Miasta Krakowa z 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, której to przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącej i udzielenia odpowiedzi w piśmie z 10 października 2018 r. Jej regulacje wskazują, że pozytywna wstępna weryfikacja wniosku stanowi podstawę wyłącznie do uwzględnienia wniosku w toku postępowania mającego na celu opracowanie ostatecznych list mieszkaniowych i nie stanowi podstawy do zawarcia umowy najmu lokalu. Dopiero na następnym etapie organ zatwierdza ostatecznie listę osób zakwalifikowanych do przydziału lokalu, a co koresponduje z uchwałą NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, opubl. ONSAiWSA z 2008 r., nr 6, poz. 90). Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone pismo nie obejmowało zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania skarżącej) do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Było zatem jedynie pismem informującym skarżącą o niezakwalifikowaniu jej wniosku w projekcie listy osób uprawnionych do przydziału lokalu, równocześnie stanowiąc wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania. Nie mieści się natomiast w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 P.p.s.a. i pozostaje poza właściwością sądu administracyjnego. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła K. F., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń poprzez odrzucenie skargi wskutek uznania, że zaskarżone pismo z [...] lutego 2019 r. nie mieści się w katalogu decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone pismo należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zawierając ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci odstąpienia od realizacji wniosku w sprawie mieszkaniowej. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotem skargi była odpowiedź w zakresie weryfikacji wniosku, a nie zastrzeżenia do projektu list. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania złożył Prezydent Miasta Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Ponieważ skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w tych granicach przedstawioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, że nie zostało w niej podważone ustalenie, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2019 r. nie należy do kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w pkt 4 tego przepisu. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji pismo to stanowi informację udzieloną skarżącej na jej wniosek o "objęcie niniejszej sprawy osobistym nadzorem Pana Prezydenta w celu objęcia wniosku listą mieszkaniową na 2018 rok (...)", pozbawioną jednak cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie stanowi aktu lub czynności podjętej w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczącej uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jak wymaga tego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżony akt jest pismem wyjaśniającym skarżącej, że nie jest uprawniona do starania się o wynajem lokalu gminnego ze wskazanych w tym piśmie przyczyn. Pismo to jednak nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień, a które wynikałyby z przepisów prawa, nie jest również aktem władczym z zakresu administracji publicznej. Stanowi jedynie wyjaśnienie skarżącej stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, co nie jest równoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, rozstrzygnięcie samego wniosku nastąpiło wcześniej w piśmie z 10 października 2018 r. Również słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali mieszkalnych w świetle ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150) i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Zwrócić również należy uwagę, że o ile zakwalifikowanie w sentencji postanowienia Sądu pierwszej instancji przedmiotu skarżonego pisma jako "zastrzeżeń do przeprowadzenia kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno – mieszkaniowych" jest wadliwe i sprzeczne z tym jak została skarga na to pismo zarejestrowana w toku czynności wstępnych Sądu, to jednak – wbrew twierdzeniom skargi – nie jest to wada, która uzasadniałaby uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie skarżonego postanowienia. Może natomiast zostać sprostowana przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 156 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).