II GZ 371/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Powiatu A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 362/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi Powiatu A. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 362/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Powiatu A. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 202 r. w przedmiocie zawieszenia działalności [...] Banku Spółdzielczego w [...]. Sąd I instancji wskazał, że skargę na ww. decyzję podpisała wicestarosta Powiatu B.F.. Zarządzeniem z 27 kwietnia 2020 r. wezwano pełnomocnika skarżącego – adw. B.S., która wstąpiła do postępowania po złożeniu skargi, do uzupełnienia – w terminie 7 dni – braków formalnych skargi, pod rygorem odrzucenia skargi, przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę – B.F. do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważnioną do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") lub złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej lub przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B.S.,. Przesyłka zawierająca zarządzenie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego [...] maja 2020 r. Pismem z [...] maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, powołując się na § 13.1 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [...] (dalej "Regulamin"), że wicestarosta Powiatu B.F. jest osobą władną do reprezentowania strony skarżącej w czasie nieobecności starosty, co miało miejsce [...] stycznia 2020 r., tj. w ostatnim dniu upływu terminu do złożenia skargi, i oświadczenie starosty – W.D. o nieobecności w pracy [...] stycznia 2020 r., co upoważniało wicestarostę do sporządzenia i złożenia skargi. Pełnomocnik skarżącego przywołała uchwały, na mocy których objęli swoje funkcje starosta i wicestarosta. Nadto, pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że formalnie pełnomocnikiem procesowym zgodnie z art. 35 p.p.s.a. jest ona, a wicestarosta w momencie składania podpisu pod skargą reprezentowała stronę skarżącą zgodnie ze "wskazanymi przepisami". Do pisma załączono Regulamin, uchwały oraz oświadczenie starosty z [...] maja 2020 r. o pełnieniu przez niego [...] stycznia 2020 r. czynności poza siedzibą starostwa. WSA w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji pełnomocnik skarżącego nie uzupełnił braku skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę – B.F. do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, że jest ona osobą upoważniona do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 p.p.s.a. lub złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobę upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej lub przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B.S.. W ocenie Sądu w sprawie reprezentacji Powiatu w niniejszym postępowaniu winien mieć zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920; dalej "u.s.p."), czyli powiat powinien być reprezentowany przez starostę, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy, przewidujący reprezentację przez dwóch członków zarządu powiatu w sprawach majątkowych powiatu. Sprawa niniejsza nie została przez Sąd uznana za finansową sensu stricto, za czym opowiadał się również Powiat, składając pełnomocnictwo dla profesjonalnego pełnomocnika podpisane jedynie przez starostę. WSA uznał, że skarżący nie wykazał prawidłowym pełnomocnictwem umocowania wicestarosty do reprezentacji Powiatu w sprawie skargi Powiatu [...] na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 202 r. w przedmiocie zawieszenia działalności [...] Banku Spółdzielczego w S.. W zarządzeniu z [...] kwietnia 2020 r. zostały wskazane trzy alternatywne sposoby uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. bądź przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważniona do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 p.p.s.a., bądź złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej (tj. starostę), bądź przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B.S.. Pomimo zaś tego, że strona na wezwanie odpowiedziała w terminie, nie wykonała wezwania. Zakres pełnomocnictwa B.F., na które powołała się pełnomocnik skarżącej, wynikający z § 13 ust. 1 Regulaminu, obejmuje zadania i kompetencje starosty w zakresie kierowania starostwem w czasie nieobecności starosty, a więc czynności związane z bieżącą, wewnętrzną działalnością strony skarżącej, związaną z zarządzaniem starostwem, co potwierdza § 1 Regulaminu. Regulamin został ponadto wprowadzony uchwałą Zarządu Powiatu. Nie jest to zatem pełnomocnictwo do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielone przez starostę na rzecz wicestarosty. Nie spełnia on wymogów pełnomocnictwa z art. 35 p.p.s.a. oraz art. 29 p.p.s.a. Na marginesie WSA wskazał, że [...] stycznia 2020 r. nie był ostatnim dniem złożenia skargi, co wynika z orzecznictwa tego Sądu odnośnie do terminu złożenia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Sąd podkreślił, że wezwaniem z 27 kwietnia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi precyzyjnie określił, jakie dokumenty skarżący powinien złożyć, jednak strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykonała tego wezwania. Profesjonalny pełnomocnik (adwokat) mógł sam podpisać skargę, mógł także uzupełnić brak poprzez doręczenie skargi podpisanej przez starostę, jeżeli wicestarosta nie dysponował pełnomocnictwem starosty do reprezentowania Powiatu w niniejszym postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Powiat, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 3 ( p.p.s.a. – przyp. NSA ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wicestarosta Powiatu była nienależycie umocowana do sporządzenia i podpisania skargi na decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r., w sytuacji gdy z uwagi na konieczność zapobieżenia uchybieniu terminów procesowych do sporządzenia i złożenia skargi wicestarosta B.F. w ostatnim dniu biegu terminu sporządziła i podpisała skargę, a był to dzień nieobecności starosty W.D. w siedzibie starostwa, co rodziło konieczność skorzystania z upoważnienia wynikającego z regulaminu organizacyjnego starostwa. Wskazano, że Regulamin został zatwierdzony przez Zarząd Powiatu, który jest organem wyższym staroście. Wszystkie obowiązki starosty (bez ograniczeń) wykonuje podczas jego nieobecności wicestarosta i dotyczy to zarówno reprezentacji na zewnątrz, jak i wewnątrz starostwa. Przy takich przepisach regulaminu ustawa – p.p.s.a. nie wymaga pełnomocnictwa szczególnego dla wicestarosty. Co więcej, starosta, udzielając pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, potwierdził sposób procesowania przed Sądem w sposób dorozumiany. Pełnomocnik Powiatu nie mogła podpisać skargi, ponieważ w dacie jej pierwotnego sporządzenia nie posiadała umocowania procesowego do działania w sprawie, a otrzymała je dopiero na etapie uzupełniania braków formalnych. Tym samym jedynym podmiotem zdolnym do podpisania skargi była wicestarosta, a ewentualnie mógł ją potwierdzić w dacie późniejszej starosta. Ponadto, Powiat zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie ma charakteru majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (...). Jednym z elementów, które powinno zaś zawierać pismo sądowe złożone przez stronę jest m.in. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 49 § 3 p.p.s.a.). Ustawa przewiduje inny rygor w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych nazwanego pisma procesowego, jakim jest skarga, tj. jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wskazać należy, że zasady reprezentacji powiatu reguluje art. 34 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W przypadku spraw majątkowych powiatu, oświadczenie wolu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że niniejsza sprawa nie jest "sprawą majątkową" w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.p. Jak słusznie zauważył WSA, sprawy majątkowe, o jakich stanowi ten przepis, to sprawy, których przedmiot ma wartość dającą się wyrazić w pieniądzu. Pojęcie "sprawa majątkowa" jest oczywiście szersze niż pojęcie mienia w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Dla przyjęcia, że sprawa ma charakter majątkowy, nie ma także znaczenia przedmiot stosunku prawnego, zawartego na podstawie złożonego oświadczenia woli (por. wyrok SN z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II PK 145/09, LEX nr 1324283). Na gruncie niniejszej sprawy nie można określić wartości przedmiotu zaskarżenia. Decyzja o zawieszeniu działalności banku jedynie pośrednio dotyczy sytuacji majątkowej Powiatu, gdyż ma ona w banku objętym decyzją rachunek bankowy, na którym są środki Powiatu. Nie przekłada się to jednak na wniosek, że skarga dotyczy szeroko rozumianej sprawy majątkowej Powiatu. Wobec tego zasady reprezentacji Powiatu na gruncie niniejszej sprawy reguluje art. 34 ust.1 u.s.p. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było więc to, czy wicestarosta, działający pod nieobecność starosty, jest upoważniony do reprezentowania powiatu przed sądami administracyjnymi, a konkretnie – do podpisania skargi. Zdaniem skarżącego, upoważnienie takie wynika z Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [...]. Wskazać więc należy, że upoważnienie do działania w imieniu powiatu przez wicestarostę nie wynika z art. 34 ust. 1 u.s.p. Przepis ten wprost wskazuje na starostę jako na podmiot reprezentujący powiat na zewnątrz. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w tym zakresie odpowiednie zastosowania znajduje uchwała siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2013 r., I OPS 3/12 dotyczącą spraw ze skarg na uchwały rady gminy. Wynika z niej, że w przypadku gminy, która ma osobowość prawną, kompetencja wójta do reprezentowania gminy na zewnątrz, określona w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Odpowiednikiem tego przepisu jest art. 34 ust. 1 u.s.p. Zatem w przypadku powiatu posiadającego osobowość prawną oznacza to, że kompetencja do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym przypisana jest staroście (tak NSA w wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1911/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umocowania do reprezentowania powiatu nie może stanowić postanowienie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa, określone w § 13.1 tego dokumentu, zgodnie z którym wicestarosta wykonuje zadania i kompetencje w zakresie określonym przez Starostę. W czasie nieobecności Starosty lub niemożności wykonywania swej funkcji, zadania i kompetencje w zakresie kierowania Starostwem wykonuje Wicestarosta. Dokument ten może bowiem jedynie regulować organizację pracy w starostwie, czyli jednostce pomocniczej samorządu terytorialnego. Nie może natomiast udzielać wicestaroście uprawnień do reprezentowania powiatu, które to zagadnienie zostało ustalone ustawowo i żaden akt niższego rzędu nie może go zmieniać. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wicestarosta – B.F. nie była uprawniona do podpisania skargi. Zasadnie więc WSA wezwał Powiat do wykonania jednej z trzech czynności, tj. do nadesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważniona do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 p.p.s.a. bądź do złożenia skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej (tj. starostę), bądź do jej podpisania przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B.S.. Z uwagi na to, że skarżący nie uzupełnił tych braków skargi w sposób wskazany w zarządzeniu z 27 kwietnia 2020 r., Sąd I instancji zobowiązany był do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co też prawidłowo uczynił, wydając zaskarżone postanowienie. Nie ma racji Powiat, że nie mogło dojść do uzupełnienia braku podpisu skargi w ten sposób, że podpisałby ją starosta. Jego nieobecność w starostwie w dniu złożenia skargi nie powoduje, że stracił on uprawnienie do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie późniejszym. Jako osoba uprawniona do reprezentowania Powiatu mógł on uzupełnić brak formalny skargi, tj. podpisać ją na wezwanie Sądu. Ponadto Powiat nie skorzystał dwóch innych możliwości uzupełnienia braków podpisu osoby umocowanej do reprezentowania Powiatu wskazanych w zarządzeniu z 27 kwietnia 2020 r. W tym stanie rzeczy zasadnie uznano, że brak formalny skargi nie został uzupełniony, pomimo wezwania skarżącego do jego uzupełnienia, a więc zaszła podstawa do odrzucenia skargi. Na powyższe stanowisko nie ma wpływu to, że rację miał Powiat odnośnie do terminu na złożenie skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem NSA, przepis art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.) ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. postanowienia NSA z: 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20, 14 października 2020 r., sygn. akt II GZ 310/20, 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20). Okoliczność, że skarga została złożona w ostatnim dniu terminu, nie świadczy bowiem o tym, że dopuszczalne było nieuzupełnienie braków formalnych skargi na wezwanie sędziego z 27 kwietnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.