I OSK 4360/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 wrzesnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 60/18 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Rady Miejskiej Gminy [...] w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem wydanym w dniu 26 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 60/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na bezczynność Rady Miejskiej Gminy [...] w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. powołując się na przepis art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) M. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu bezczynność Rady Miejskiej Gminy [...] w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem, wynikających z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2018 r., poz. 450, dalej jako "ustawa"), wywodząc, że pomimo obowiązywania od kilku lat przywołanego art. 5a ust. 1 ustawy oraz wielokrotnych publicznych upomnień i wezwań, Rada Miejska Gminy [...] nie uchwala rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. W ocenie skarżącej – będącej mieszkanką [...] i członkinią organizacji pozarządowych brak rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ma negatywny wpływ na wykonywanie celów statutowych przez te organizacje, ponieważ nie mogą one poznać założeń organu w zakresie współpracy, o których mowa w przywołanym przepisie. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o zobowiązanie Rady Miejskiej Gminy [...] do: 1) uznania obowiązku wynikającego z art. 5a ust. 1 ustawy, 2) uchwalania, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, ustawy przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy w terminie do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu; 3) stwierdzenie, czy bezczynność Rady Miejskiej w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opisanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. Sąd wywiódł, że aktualnie upoważnienie do uchwalania programów współpracy z organizacjami pozarządowymi zawarte jest wprost w art. 5a ustawy. I tak, roczny program współpracy, o którym mowa w art. 5a ust. 1 ustawy uchwalany jest obligatoryjnie, natomiast program wieloletni, jak wynika z art. 5a ust. 2 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego przyjmują fakultatywnie. Na powyższe wskazuje bezpośrednio wykładnia art. 5a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Z powyższych regulacji, zdaniem Sądu, należy wywieść, że dana jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość wyboru – może albo uchwalić roczny program współpracy (co jest obligatoryjne) albo uchwalić plan wieloletni, przy czym w drugim przypadku zwolniona jest z obowiązku uchwalania planów jednorocznych na cały okres obowiązywania uchwały wieloletniej. Rada Miejska Gminy [...] w dniu [...] października 2014 r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2015 -2018", co w ocenie Sądu zwalniało ją z obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy, skutkiem czego nie można przyjąć, że obecnie organ ten pozostaje w bezczynności. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. M. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 5a ust. 1 i ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że treść powyższej regulacji pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego dokonać wyboru: albo uchwalić roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy (co jest obligatoryjne), albo plan wieloletni. Przy czym – zdaniem Sądu – w drugim przypadku jednostka samorządu terytorialnego zwolniona jest z uchwalania planów jednorocznych na cały okres obowiązywania uchwały wieloletniej. Tymczasem z literalnego brzmienia art. 5a ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, ponadto niezależnie od tego mogą – fakultatywnie – uchwalić program wieloletni. W żadnym z cytowanych przepisów ustawodawca nie zawarł normy zwalniającej jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązku uchwalenia programu rocznego, w sytuacji uchwalenia programu wieloletniego. Ustawodawca nakładając obowiązek w ust. 1 art. 5a, zakłada fakultatywność uchwalenia planu wieloletniego. Sąd definiując obowiązki jednostki samorządu terytorialnego związane z uchwalaniem programu rocznego przyznał, że jednostka ta jest zobowiązana do corocznego jego uchwalania – jest on zatem obligatoryjny. Dokonanie czynności fakultatywnej (uchwalenie programu wieloletniego) nie może zwolnić jednostki z obowiązku uchwalenia programu rocznego. Brak w tym zakresie wyraźnej normy prawnej, zaś Sąd nie wskazuje jaka wykładnia, jak i jakie argumenty jego zdaniem uzasadniają wysnuty przez niego wniosek, zaś ustawodawca w ust. 4 i 5 ustawy przewiduje odmienne zakresy i elementy tych programów, a to również z uwagi na odrębny ich charakter i czas trwania. Na skutek błędnej wykładni art. 5a Sąd nie zastosował art. 5a ust. 1 i przyjął, że Rada Miejska Gminy [...] nie ma obowiązku uchwalenia programu rocznego, skoro uchwalony został program wieloletni, - art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy Rada Miejska Gminy [...] nie dopuszcza się bezczynności w postaci nieuchwalenia rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, podczas gdy Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy ustalił, że Rada Miejska Gminy [...] uchwaliła jedynie wieloletni plan współpracy na lata 2015 – 2018 z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy i nie uchwaliła programów rocznych na te lata. Sąd odmówił zastosowania przepisu na skutek przyjęcia – wadliwej wykładni art. 5a ustawy – że uchwalenie programu wieloletniego zwalnia jednostkę z uchwalenia programu rocznego, stąd wobec braku obowiązku uchwalenia programu rocznego, jednostka samorządu nie jest w stanie bezczynności. Tymczasem – zdaniem skarżącej – uchwalenie programu wieloletniego, nie zwalnia jednostki z obowiązku uchwalenia programu rocznego, zatem Rada Miejska Gminy [...] nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 5a ust. 1 ustawy i jest w stanie bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi w całości. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2018 r. i przekazanie sprawy w całości temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie ww. wyroku w całości i rozpoznanie skargi (w trybie art. 188 p.p.s.a.) oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niepodniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. NSA stwierdził, że nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5a ust. 1 i 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 uregulowany w przepisie art. 5a ust. 1 ustawy uchwalany jest obligatoryjnie, a program wieloletni zgodnie z treścią art. 5a ust. 2 organy jednostek samorządu terytorialnego przyjmują fakultatywnie. Wykładnia powyższych zapisów wskazuje, że dana jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość wyboru i może uchwalić albo roczny program współpracy (co jest obligatoryjne) albo plan wieloletni i w wówczas zwolniona jest z obowiązku uchwalania planów jednorocznych na cały okres obowiązywania uchwały wieloletniej. W świetle powyższego bezzasadny pozostaje zarzut skargi kasacyjnej zarzucający błędne przyjęcie, że organ nie uchwalając rocznego programu współpracy nie pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na brak, wynikającego z wyraźnego upoważnienia ustawowego, obowiązku działania organu poprzez podjęcie żądanej przez skarżącą uchwały. Nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności na tej podstawie, że nie widział obowiązku do podjęcia żądanej przez skarżącą uchwały. Bezczynnością jest bowiem brak działania w sytuacji prawem nakazanej, a nie działanie niezgodne z oczekiwaniami strony. Rada Miejska Gminy [...] przyjęła w dniu [...] października 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na lata 2015-2018". Program ten zawierał wszystkie elementy przewidziane w art. 5a ust. 4 ustawy dla rocznego programu współpracy. Zachowany został również tryb jego uchwalenia. Na uwadze należy mieć fakt, że skarżąca kwestionowała uchwalenie przez organ programu wieloletniego dopiero w końcowym okresie jego obowiązywania, a Rada Gminy [...] zobowiązała się do uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Z wyżej opisanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.