II SA/Op 508/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 25 września 2012., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Opolskiego, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. jest negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 25 września 2012 r., nr [...], podjęte w związku z protestem M. M. złożonym w dniu 16 lipca 2012 r., dotyczącym odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 26 kwietnia 2012 r. M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A, złożył w Instytucji Pośredniczącej II stopnia - Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki, dalej zwanej OCRG, wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Wdrożenie innowacji procesowej dotyczącej systemu budowlano-geodezyjnego wraz z zakupem niezbędnych środków trwałych". Wniosek został złożony w ramach V naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej RPO WO) na lata 2007-2013, nr Osi priorytetowej 1, nr poddziałania 1.3.2 "Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach". W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku, w związku ze stwierdzeniem licznych uchybień i braków, OCRG pismem z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], wezwało wnioskodawcę o dostarczenie skorygowanego wniosku i brakujących załączników. Przedmiotowe pismo zostało przesłane wnioskodawcy za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - faksu w dniu 14 czerwca 2012 r., o godz. 14.31. W wezwaniu zawarto pouczenie, że skorygowany wniosek i brakujące załączniki w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach należy przedłożyć osobiście lub pocztą kurierską w wersji papierowej oraz elektronicznej w terminie pięciu dni roboczych od dnia otrzymania pisma. Wskazano również, że zgodnie z zapisami Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013, wersja nr 14, dalej zwane Vademecum, za datę otrzymania pisma uznaje się datę jego doręczenia za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - faks lub mail oraz, że korekty zgłoszone po terminie nie będą uwzględnione, a wniosek zostanie odrzucony z przyczyn formalnych. Jednocześnie OCRG podało, że przy dokonywaniu poprawek strona winna kierować się zapisami Vademecum. Wnioskodawca otrzymał wezwanie do uzupełnienia/poprawienia wniosku faksem, który odebrał w dniu 15 czerwca 2012 r. Jednocześnie wezwanie skarżący otrzymał listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 18 czerwca 2012 r. W wykonaniu powyższego wezwania M. M. w dniu 22 czerwca 2012 r. złożył skorygowany wniosek wraz z załącznikami. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r., nr [...], OCRG poinformowało wnioskodawcę, że jego wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej i nie będzie podlegał dalszej ocenie w związku z niedostarczeniem skorygowanego wniosku i brakujących załączników w wyznaczonym terminie, tj. w ciągu pięciu dni roboczych od dnia otrzymania pisma z uwagami. Dalej, powołując się na zapisy Vademecum, OCRG stwierdziło, że złożenie korekty po terminie, czyli po dniu 21 czerwca 2012 r. powoduje niespełnienie formalnego kryterium rejestracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem OCRG, M. M. wniósł protest, domagając się jego uwzględnienia oraz przekazania wniosku do ponownej oceny w ramach kryterium formalnego. Wnioskodawca zarzucił OCRG nieskuteczne i niestaranne doręczenie pisma z dnia 14 czerwca 2012 r. W tym zakresie argumentował, że w piśmie nadanym faksem przez OCRG brakowało nagłówka z datą i godziną jego nadania, wobec wyłączenia tej opcji przez nadawcę. Ponadto OCRG nie uzyskało potwierdzenia, kiedy wnioskodawca pismo otrzymał. Zdaniem wnoszącego protest, przyjęcie przez organizatora konkursu za tożsame skuteczne doręczenie pisma z jego przesłaniem do odbiorcy, jest w całości błędne. Nie wprowadzono bowiem do procedury zawiadamiania za pośrednictwem faksu niezbędnego elementu, a mianowicie skuteczności doręczenia związanej z odbiorem pisma przez adresata. Wnioskodawca podkreślił również, że przedmiotowe pismo zostało mu doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 18 czerwca 2012 r. Zarzucił również, że został błędnie poinformowany przez pracownika OCRG, iż termin złożenia korekty upływa w dniu 22 czerwca 2012 r., skoro faks odebrał w dniu 15 czerwca 2012 r. Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca, rozstrzygnięciem z dnia 25 września 2012 r., nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej też ustawą, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r. Nr 216, poz. 1370) oraz na podstawie Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r., ze zm., rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził - odwołując się do stosownych zapisów Vademecum - że za datę doręczenia pisma z uwagami uznaje się datę jego doręczenia za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - faks lub e-mail - wskazanym we wniosku o dofinansowanie. Natomiast z analizy dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowe pismo zostało wysłane do wnioskodawcy za pośrednictwem faksu w dniu 14 czerwca 2012 r., o godz. 14:31 na nr faksu podany w pkt. 2.1 wniosku o dofinansowanie. O powyższym fakcie świadczy raport - potwierdzenie wysłania faksu. Wobec tego, zdaniem Instytucji Zarządzającej, pięciodniowy termin na dostarczenie skorygowanego wniosku wraz z załącznikami, liczony od następnego dnia roboczego po dniu otrzymania pisma z uwagami, tj. od 15 czerwca 2012 r., upłynął w dniu 21 czerwca 2012 r. Tymczasem z dokumentu - Potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku o dofinansowanie (...) wynika, że korekta wniosku została złożona po terminie, czyli po dniu 21 czerwca 2012 r. Dalej, Instytucja Zarządzająca za nieuzasadniony uznała zarzut protestu, że OCRG błędnie przyjęło, iż samo wysłanie faksu traktowane jest jako doręczenie. W tym zakresie zwróciła uwagę, że jedną z najważniejszych zasad wdrażania programów operacyjnych jest reguła określona w ust. 2 art. 26 ustawy, zgodnie z którą Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W związku z powyższym, zasady przeprowadzania oceny wniosków o dofinansowanie, a także sposób i terminy wysyłania pism z uwagami są wyraźnie określone w Vademecum, zgodnie z którym za dzień doręczenia pisma uznaje się wysłanie pisma z uwagami faksem lub wysłanie wiadomości pocztą elektroniczną e-mail. Natomiast wnioskodawca aplikujący o wsparcie jest zobowiązany do zapoznania się z obowiązującymi dokumentami programowymi. Instytucja Zarządzająca dowodziła również, że z informacji przekazanych przez OCRG wynika, iż na urządzeniu wysyłającym faks nie dokonano żadnych ustawień powodujących nieujawnienie daty i godziny wysłania faksu. Przy czym to, czy zostanie wyświetlona data i godzina odebrania faksu na urządzeniu odbierającym korespondencję uzależnione jest od ustawień odbiorcy, a nie nadawcy faksu. Poza tym dane w postaci daty i godziny wysłania faksu nie są danymi nadawcy, zatem w żaden sposób nie podlegają one zatajeniu. Reasumując, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że ocena wniosku o dofinansowanie, do poprawy którego wnioskodawca został wezwany, a nie przedłożył skorygowanego wniosku wraz z załącznikami w wymaganym terminie, została przeprowadzona przez OCRG prawidłowo. Tym samym niemożliwe było przeprowadzenie ponownej oceny formalnej w zakresie uchybień/braków wykazanych w piśmie OCRG z uwagami z dnia 14 czerwca 2012 r. Rozstrzygnięcie protestu doręczono wnioskodawcy w dniu 27 września 2012 r. (k. 82 akt sąd.). Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł w dniu 10 października 2012 r. (data stempla pocztowego) M. M., reprezentowany przez radcę prawnego B. S. Pełnomocnik skarżącego domagał się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy przez przyjęcie, że termin złożenia korekty wniosku o dofinansowanie należy liczyć od dnia 14 czerwca 2012 r., a w konsekwencji uznanie, że termin ten upływał w dniu 21 czerwca 2012 r., podczas gdy za dzień doręczenia skarżącemu wezwania należy uznać dzień 18 czerwca 2012 r., a zatem termin do złożenia korekty upływał dopiero w dniu 25 czerwca 2012 r. Wobec powyższego, skarżący składając korektę w dniu 22 czerwca 2012 r. dochował terminu określonego w piśmie z uwagami. W obszernym uzasadnieniu skargi, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik skarżącego odniósł się do zagadnienia Vademecum jako źródła prawa. W tym zakresie dowodził, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że system realizacji programu posiada charakter źródła prawa w stosunku do podmiotów, które wystąpiły z wnioskiem o dofinasowanie, ale też i do organów oraz instytucji działających na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Vademecum należy zatem uznać za źródło prawa względem skarżącego oraz Instytucji Zarządzającej, które jednak w tej hierarchii stoi niżej niż Konstytucja RP oraz ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd - o ile uzna, że działania organów były niezgodne z ustawami lub Konstytucją, chociaż zgodne z systemem realizacji - nie jest związany postanowieniami danego sytemu realizacji programu operacyjnego. Dalej pełnomocnik stwierdził, że postanowienia Vademecum dotyczące początku biegu terminu do złożenia korekty wniosku są dalece niejasne i skarżący nie miał możliwości ustalenia tego terminu w sposób pewny. Jego zdaniem, termin ten winien być liczony od dnia otrzymania przez skarżącego pisemnego wezwania, tj. od dnia 18 czerwca 2012 r. Następnie, dokonując analizy zapisów Vademecum dotyczących doręczenia wezwania do korekty wniosku o dofinansowanie, wywiódł, że podmioty ubiegające się o dofinansowanie projektów nie mają możliwości ustalenia, w którym dniu rozpoczyna się bieg terminu do korekty wniosku, a w konsekwencji również i dnia upływu tego terminu. Istotą problemu jest bowiem to, czy wnioskodawca powinien liczyć termin do złożenia korekty wniosku od dnia nadania faksu zawierającego wezwanie do dokonania korekty wniosku, od dnia otrzymania tegoż faksu, czy też od dnia otrzymania pisemnego wezwania do dokonania korekty wniosku. Tym samym, postanowienia Vademecum nakazują wnioskodawcy raz liczyć termin do złożenia korekty od dnia otrzymania pisma, zaś w innych wypadkach, od dnia otrzymania faksu. W tej sytuacji wnioskodawca może powziąć uzasadnioną wątpliwość co do wiążącego charakteru każdego z tych doręczeń. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że OCRG nie zaopatrzyło faksu w dane pozwalające na ustalenie, kiedy dokładnie został on nadany. Reasumując stwierdził, że prawidłowa interpretacja postanowień Vademecum wymaga uznania, iż termin do złożenia korekty wniosku o dofinansowanie rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania przez wnioskodawcę pisemnego wezwania do złożenia stosownej korekty. Skoro bowiem postanowienia Vademecum budzą w tym względzie najdalej idące wątpliwości, to ryzyko ich powstania nie może obciążać wnioskodawcy, lecz władze publiczne, które owe niejasne reguły ustanowiły. Ponadto, tylko forma pisemna, przy zastosowaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru, pozwala na jednoznaczne ustalenie, kiedy złożone zostało oświadczenie w postaci wezwania do korekty wniosku o dofinansowanie. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wywiódł, że skoro skarżący odebrał pisemne wezwanie w dniu 18 czerwca 2012 r., od tego dnia swój bieg rozpoczął pięciodniowy termin do złożenia korekty wniosku. Termin ten upłynął w dniu 25 czerwca 2012 r., a więc skarżący składając korektę w dniu 22 czerwca 2012 r. dokonał jej w zakreślonym terminie. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie winien zostać przez OCRG rozpoznany merytorycznie. Reasumując, pełnomocnik stwierdził, że organy - stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy - nie zapewniły przejrzystych reguł stosownych przy ocenie wniosku. Ponadto naruszyły, ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę demokratycznego państwa prawa, z której wywodzi się obowiązek państwa prawnego zapewnienia sprawiedliwych i równych procedur. Za taką - w ocenie pełnomocnika - nie może być bowiem uznana procedura, która uzależnia początek biegu terminu do złożenia środka odwoławczego od okoliczności, która jest nieznana dla podmiotu składającego ów środek. Skarżący nie miał bowiem żadnej możliwości ustalenia, kiedy nadano faks, a uzyskana w tym zakresie informacja od OCRG okazała się błędna. Dopiero w dniu 22 czerwca 2012 r. OCRG udostępniło skarżącemu "Raport - Potwierdzenie wysłania". Oznacza to, że Vademecum nie zapewniło skarżącemu sprawiedliwej i równej procedury odwoławczej, a OCRG swoim działaniem nie tylko nie "naprawiło" tego błędu, lecz wręcz go pogłębiło. Ponadto, OCRG oraz Instytucja Zarządzająca naruszyły - również wywodzoną z art. 2 Konstytucji - zasadę proporcjonalności. Reakcja OCRG w postaci nieprzyjęcia wniosku o dofinansowanie była nieproporcjonalna do złożenia przez skarżącego korekty wniosku w dniu 22 czerwca 2012 r., w sytuacji gdy skarżący działał z najwyższą starannością w oparciu o wadliwie skonstruowane postanowienia Vademecum. Pełnomocnik zarzucił także, że OCRG powoływało się wobec skarżącego na nieobowiązującą już wersję 14 Vademecum. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa Opolskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. W ocenie pełnomocnika organu zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, gdyż przedmiotowe wezwanie zostało wysłane do wnioskodawcy o godz. 14.24 w dniu 14 czerwca 2012 r., co jest potwierdzone wydrukiem raportu z wysyłki faksu. W przedmiotowej sprawie wezwanie zostało również wysłane listem zwykłym, co skarżący potwierdził oświadczając, że pismo otrzymał 18 czerwca 2012 r. Natomiast z informacji uzyskanych od pracownika OCRG nie wynika, aby udzielał skarżącemu wyjaśnień co do początku biegu terminu. Ponadto przedstawione przez OCRG wyjaśnienia dowodzą, że w żaden sposób nie jest blokowany wydruk danych nadawcy faksu. Poza tym, wbrew stanowisku skarżącego, z zapisów Vademecum jasno wynika, że datą rozpoczęcia biegu terminu do złożenia poprawionego wniosku jest data doręczenia faksu. Za potwierdzenie doręczenia uznaje się fakt przesłania pisma w formie faksu. Zapisy te są jasne i nie mogą wprowadzać w błąd wnioskodawcy. Wysłanie następnie pisma w formie listu zwykłego lub poleconego stanowi jedynie formę potwierdzenia treści uprzednio wysłanego kanałami elektronicznymi wezwania. W żaden sposób nie można komentowanego zapisu rozumieć tak, że data doręczenia przesyłki listowej otwiera wnioskodawcy nowy termin do złożenia poprawek wniosku. Błędny jest zatem pogląd, że skarżący mógł pozostawać w przekonaniu, iż ostateczne stanowisko organu zostanie zaprezentowane w formie listowej. Gdyby tak było, uprzednie wysłanie wezwania faksem lub e-mailem byłoby bezcelowe. Dalej, pełnomocnik argumentował, że użycie spójnika "lub", "i", "oraz" znajduje uzasadnienie w systematyce aktu (Vademecum). Gdyby wystąpiło wadliwe działanie faksu (wadliwość transmisji) organ ma obowiązek wysłać zawiadomienie pocztą elektroniczną na adres wskazany przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji uzasadnione jest użycie spójnika "i". Jeżeli wnioskodawca wskazał tylko numer faksu lub podał tylko adres poczty elektronicznej, zawiadomienie wysyłane jest za pomocą tylko jednego z tych środków komunikacji. W tej sytuacji uzasadnione jest użycie spójnika "lub". W każdym wypadku dodatkowo wysyłana jest informacja (zawiadomienie) za pośrednictwem poczty (list zwykły lub polecony). Dlatego w Vademecum pojawił się spójnik "oraz". Końcowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje Vademecum wersja 14, co wynika wprost z ogłoszenia o V naborze wniosków o dofinansowanie. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu oświadczył, że rozstrzygnięcie protestu podpisał Wicemarszałek Województwa Opolskiego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Zarząd Województwa Opolskiego. Pieczątka z adnotacją "w zastępstwie Marszałka" jest niewłaściwa i jest wynikiem zredagowanej w ten sposób treści pieczątki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 30c cyt. wyżej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej w skrócie ustawą. Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przechodząc już do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Przedstawiając przyczyny, które zadecydowały o powyższej ocenie Sądu, odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji planu operacyjnego, w tym m. in. Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013, Tom II, wersja nr 14, przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 26 lipca 2011 r., nr 1000/2011, zwane dalej też Vademecum, oraz Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO WO na lata 2007-2013, wersja nr 36 ze zm., przyjęta uchwałą Zarządu Woj. Opolskiego z dnia 3 stycznia 2008 r., nr 1324/2008. Rozważenia wymaga zatem ustalenie charakteru systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy, którego częścią jest Vademecum i które nakłada na ubiegających się o dofinansowanie w ramach danego programu szereg obowiązków. System ten niewątpliwie nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 Konstytucji RP. Ponadto nie jest on wydany przez konstytucyjnie upoważniony organ do wydawania przepisów prawa i nie jest publikowany w sposób przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Jednakże pomimo tych wad, omawianemu systemowi realizacji programu przyznać należy walor źródła prawa, gdyż ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych dokonywana przez instytucję zarządzającą jest kontrolowana przez sąd administracyjny, ma on umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ma generalny charakter i jest skierowany do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów. Też, co do zasady, jako źródło prawa, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 797/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem, w sytuacji wniesienia przez wnioskodawcę skargi na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją i ustawami. Kompetencje instytucji zarządzającej na gruncie prawa krajowego uregulowano w art. 26 ust. 1 ustawy, w którym postanowiono między innymi w pkt 8 i 16, że do zadań instytucji zarządzającej należy wypełnianie obowiązków związanych z określeniem systemu realizacji programu operacyjnego i zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego. Z kolei, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z powyższych uregulowań wynika, że instytucja zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Odnosząc się więc do postanowień Vademecum, które znalazły zastosowanie przez ocenie formalnej wniosku M. M., wskazać należy, że w Rozdziale 1. - Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013, pkt 1.2. - Proces wyboru projektów w trybie konkursowym, pkt 1.2.4. Etapy oceny projektów, ppkt 1.2.4.1. - Ocena formalna (obligatoryjna) określono, że "W przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych odnośnie względnych kryteriów formalnych beneficjent ma możliwość dokonania stosownych poprawek i uzupełnień we wniosku oraz załączonej dokumentacji w terminie wskazanym przez IZ/IP II w piśmie z uwagami, nie krótszym niż 3 dni robocze, licząc od następnego dnia roboczego po dniu doręczenia przedmiotowego pisma. Za datę doręczenia pisma uznaje się datę jego doręczenia za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - faks lub e-mail - wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu. Konkretne uchybienia wykryte we wniosku można poprawiać tylko raz na danym etapie oceny". W omawianej regulacji postanowiono również, że pismo z uwagami wysyłane jest w formie: - "faksu i/lub za pomocą e-maila. Za potwierdzenie doręczenia pisma uznaje się przesłanie informacji w formie faksu na numer faksu podany we wniosku lub wysłanie wiadomości e-mail na adres podany we wniosku (punkcie 2.1 wniosku Dane teleadresowe). Obowiązkiem Wnioskodawcy jest zapewnienie działającego faksu i wpisanie prawidłowego numeru faksu oraz adresu e-mail. Odpowiedzialność za brak zapewnionego przynajmniej jednego skutecznego narzędzia szybkiej komunikacji leży po stronie Wnioskodawcy. W pierwszej kolejności informacja zostanie przekazana faksem, w przypadku wystąpienia błędów w transmisji faksu, Wnioskodawca będzie zawiadamiany poprzez pocztę e-mail. Nieprawidłowe działanie urządzenia faksowego i/lub poczty e-mail po stronie Wnioskodawcy nie stanowi przesłanki do uznania, iż doręczenie jest nieskuteczne." - "oraz listu zwykłego lub poleconego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru bądź przesyłki kurierskiej tylko jeden raz, zaś pismo nieodebrane uznaje się za skutecznie doręczone". "W sytuacji, gdy wniosek nie spełnia bezwzględnych kryteriów formalnych, beneficjent nie dokona w danym terminie stosownych poprawek/uzupełnień bądź nie udzielił dodatkowych wyjaśnień, o które został poproszony w dokumentacji projektowej, wniosek zostaje odrzucony, a beneficjent pisemnie o tym fakcie powiadomiony". Powyższą procedurę zastosowano w przypadku skarżącego, gdyż wobec stwierdzenia braków i uchybień w ramach dokonywanej oceny formalnej wniosku, pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. wezwano go do dostarczenia skorygowanego wniosku i brakujących załączników w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach w ciągu pięciu dni roboczych od dnia otrzymania pisma. Powyższe wezwanie zostało przesłane skarżącemu za pośrednictwem faksu w dniu 14 czerwca 2012 r. o godz. 14.31 oraz listem zwykłym, doręczonym wnioskodawcy w dniu 18 czerwca 2012 r. Żądana korekta wniosku została przez skarżącego złożona do OCRG w dniu 22 czerwca 2012 r. Stosownie do powyższego, w ocenie Instytucji Zarządzającej, odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej, w związku z niedostarczeniem skorygowanego wniosku wraz z załącznikami w wyznaczonym pięciodniowym terminie, było uzasadnione zapisami Vademecum dla beneficjentów. W tym zakresie podkreślono, że zasady przeprowadzania oceny wniosków o dofinansowanie, a także sposób i terminy wysyłania pism z uwagami zostały wyraźnie określone w Vademecum (...), po myśli którego za dzień doręczenia pisma uznaje się wysłanie pisma z uwagami faksem lub wysłanie wiadomości pocztą elektroniczną e-mail. Wobec tego, zdaniem Instytucji Zarządzającej, pięciodniowy termin na dostarczenie skorygowanego wniosku wraz z załącznikami, liczony od następnego dnia roboczego po dniu otrzymania pisma z uwagami, tj. od dnia 15 czerwca 2012 r., upłynął w dniu 21 czerwca 2012 r., dlatego niemożliwym było przeprowadzenie ponownej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca argumentowała, że wbrew stanowisku skarżącego z zapisów Vademecum jasno wynika, że datą rozpoczęcia biegu terminu do złożenia poprawionego wniosku jest data doręczenia faksu. Za potwierdzenie doręczenia uznaje się fakt przesłania pisma w formie faksu. Zapisy te są jasne i nie mogą wprowadzać w błąd wnioskodawcy. Wysłanie następnie pisma w formie listu zwykłego lub poleconego stanowi jedynie formę potwierdzenia treści uprzednio wysłanego kanałami elektronicznymi wezwania. Dalej, Instytucja Zarządzająca dowodziła, że w żaden sposób nie można tego zapisu rozumieć tak, iż data doręczenia przesyłki listowej otwiera wnioskodawcy nowy termin do złożenia poprawek wniosku. Wobec powyższego błędny jest pogląd skarżącego, że mógł pozostawać w przekonaniu, iż ostateczne stanowisko organu zostanie zaprezentowane w formie listowej. Gdyby tak było, uprzednie wysłanie wezwania faksem lub e-mailem byłoby bezcelowe. W rozpatrywanej sprawie zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył zatem kwestii, czy M. M. uchybił terminowi do złożenia korekty wniosku, skoro uczynił to po terminie liczonym od dnia wysłania faksu ze stosownym wezwaniem, a w otwartym terminie od dnia faktycznego odebrania faksu i otrzymania wezwania listowego. Tym samym, zadaniem Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowa jest ocena Instytucji Zarządzającej uznającej za zgodne z prawem odrzucenie złożonego przez skarżącego wniosku na podstawie zapisów zawartych w Vademecum dla beneficjentów. Odnosząc się do tak postawionego problemu, powtórzyć przyjdzie, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w cyt. wyżej wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., że mimo nieprecyzyjnych regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczących charakteru systemu realizacji programu, należałoby nadać mu walor źródła prawa. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu. Jednakże narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinansowanie jej projektu. Zwrócić również trzeba uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1178/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego wywołana nieprecyzyjnym zapisem instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku nie mogą obciążać wnioskodawców. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Vademecum zawierają unormowania dotyczące formy i terminu wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków lub błędów formalnych wniosku, aby umożliwić dokonanie stosownych poprawek i uzupełnień. Vademecum pozwala na wezwanie strony przez IZ/IPII do dokonania uzupełnień we wniosku oraz załączonej dokumentacji pismem, które wysyłane jest w formie faksu i/lub za pomocą e-maila oraz listu zwykłego lub poleconego. Jednocześnie w akcie tym postanowiono, że w pierwszej kolejności informacja zostanie przekazana faksem, a w przypadku wystąpienia błędów w transmisji faksu wnioskodawca będzie zawiadamiany poprzez pocztę e-mail, zaś nieprawidłowe działanie urządzenia faksowego i/lub poczty e-mail po stronie wnioskodawcy nie stanowi przesłanki do uznania, że doręczenie jest nieskuteczne. Równocześnie w Vademecum przyjęto, że pismo z wezwaniem o uzupełnienie braków wniosku o dofinansowanie wysyłane jest w formie listu zwykłego lub poleconego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru bądź przesyłki kurierskiej tylko jeden raz, zaś pismo nieodebrane uznaje się za skutecznie doręczone. W ocenie Sądu, tak zredagowane zasady kierowania korespondencji do wnioskodawców starających się o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 są nieprecyzyjne i mogą wprowadzać w błąd. Wprawdzie w Vademecum zawarto zapis, że za datę doręczenia pisma wzywającego do usunięcia braków lub błędów formalnych uznaje się datę jego doręczenia za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - fax lub e-mail, jednak może on dotyczyć wysłania zawiadomienia w tej tylko formie, gdy zważyć, że w dalszej części postanowień przyjęto zasadę, iż Instytucja Zarządzająca oraz Pośrednicząca II stopnia będzie się komunikować z wnioskodawcami pismami wysyłanymi nie tylko "za pośrednictwem faksu i/lub za pomocą e-maila" ale jednocześnie (obligatoryjnie w każdym przypadku) przez wysłanie listu zwykłego lub poleconego. Takie rozwiązania prowadzą do stanu niepewności, gdyż wnioskodawca może pozostawać w przekonaniu, że ostateczne stanowisko organu zostanie zaprezentowane w formie papierowej, listowej i od doręczenia pisma w tej właśnie formie liczony będzie termin na dokonanie niezbędnych korekt. Powyższe przekonanie wzmacnia wprowadzenie wymogu przesłania listu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz określenie sytuacji skutecznego doręczenia listu, co z kolei może sugerować, że data doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie organu ma w sprawie znaczenie. Podsumowując ten fragment rozważań powtórzyć przyjdzie, że do przedstawionego poglądu uprawnia redakcja zapisów Vademecum zamieszczonych w Rozdziale 1, ppkt 1.2.4.1. Ocena formalna (obligatoryjna), zgodnie z którymi pismo wysyłane jest w formie faksu i/lub za pomocą e-maila oraz listu zwykłego lub poleconego, przy czym nie zaznaczono, że ta druga forma doręczenia pisma nie odnosi żadnych skutków. Poczynienie takiego zastrzeżenia w samej regulacji bądź chociażby w piśmie przewodnim załączonym do przesyłki listowej z całą pewnością wyeliminowałoby pojawiające się wątpliwości w omawianym zakresie. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zapisy Vademecum nie pozwalają na przyjęcie rygorystycznego stanowiska, iż jedynie skierowanie do wnioskodawcy korespondencji w formie faksu wywołuje skutek doręczenia i to na dzień wysłania wezwania za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji - faksu. W ocenie Sądu, zredagowane w ppkt 1.2.4.1 Vademecum postanowienia dotyczące doręczeń pisma nie są jednoznaczne i mogą powodować uzasadnione wątpliwości wnioskodawców odnośnie daty, od której rozpoczyna się bieg terminu do złożenia korekty wniosku. Tym samym, odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu z powodu uchybień formalnych, a uzupełnionych w terminie wyznaczonym w korespondencji listowej, jednak po upływie tegoż terminu oznaczonego w wezwaniu wysłanym za pośrednictwem faksu, w sytuacji braku pewności, jaką datę należy przyjąć za datę doręczenia wezwania, stanowi niewspółmiernie rygorystyczny środek w stosunku do zamierzonego celu w zakresie ubiegania się o dofinansowanie wnioskowanego projektu. Podobny pogląd wyrażony na tle komentowanych regulacji Vademecum zaprezentował tut. Sąd w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 356/12 (zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować stanowiska organu wyrażonego przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę co do oczywistości tego, że wysłanie pisma w formie listu zwykłego lub poleconego stanowi jedynie formę potwierdzenia treści uprzednio wysłanego kanałami elektronicznymi wezwania. Skoro bowiem w spornych postanowieniach Vademecum zawarto zapis, że pismo z uwagami jest obligatoryjnie wysyłane za pośrednictwem listu i jednocześnie nie wyjaśniono - co Sąd wskazał już wcześniej - jak należy rozumieć owo doręczenie i jaki ma ono skutek, to obecnie przedstawiona przez pełnomocnika wykładania tych postanowień nie może mieć wiążącego charakteru dla dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić również trzeba, że odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym kierowanym do Sądu, stąd nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia prawnego aktu wydanego wcześniej przez organ, a następnie zaskarżonego przez stronę. Dlatego, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 26 ust. 2 ustawy, a także przepis art. 2 Konstytucji RP taki system realizacji programu, który poprzez wprowadzenie nieprecyzyjnych zapisów Vademecum co do zasad doręczania wezwań i obliczania terminów stwarza u wnioskodawców stan niepewności odnośnie przyjętych rozwiązań, pozostający w sprzeczności z zasadą równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów, a także zasadą przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Dodatkowo zauważyć trzeba, że ze względu na skutki oceny niespełniania przez wniosek o dofinansowanie formalnego kryterium rejestracyjnego, prowadzące do automatycznego odrzucenia wniosku, opracowane przez Instytucję Zarządzającą postanowienia Vademecum, w szczególności dotyczące sposobu doręczania pism, powinny być formułowane w sposób jednoznaczny, zrozumiały i niepowodujący powstania u wnioskodawców jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego w zakresie uzyskania od pracownika OCRG błędnej informacji co do terminu złożenia korekty, ponieważ skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że informacja taka została mu udzielona, zaś organ okoliczności tej nie potwierdza. Nie można również uznać za istotny dla rozstrzygnięcia argument skargi o braku udostępnienia przez organ na wydruku faksu informacji dotyczących dokładnej daty i godziny nadania faksu, gdyż dla obliczenia terminu na dokonanie poprawek i uzupełnień wniosku znaczenie ma data doręczenia pisma beneficjentowi, a potwierdzeniem dla wysyłającego faks jest raport - potwierdzenie wysłania faksu. Ponadto za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi, że OCRG powoływało się w stosunku do skarżącego na nieobowiązującą wersję 14 Vademecum. Z ogłoszenia o V naborze wniosków o dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach RPO WO 2007-2013 wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że do projektu skarżącego miały zastosowanie zasady zmieszczone w Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013, wersja nr 14, Tom I i II. W świetle powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponownie rozpatrując sprawę Instytucja Zarządzająca winna umożliwić skarżącemu dokonanie korekty wniosku o dofinansowanie, a następnie, o ile nie wystąpią ku temu przeszkody prawne, poddać ten wniosek ocenie merytorycznej.