II OW 16/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem S. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. dotyczącego postępowania w sprawie sprawdzenia zgodności z projektem zagospodarowania terenu budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr numerach [...] oraz [...] w S. przez inwestora M. P. postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz S. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. (dalej również "PINB") w sprawie rozpatrzenia wniosku M. i K. L., B. W., W. W., M. R., W. S. i J. K. w przedmiocie zgodności z dokumentacją projektową realizowanej przez inwestora M. P. inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] zlokalizowanych w S., w szczególności zgodności z projektem zagospodarowania terenu podniesienia terenu poprzez nawiezienie mas ziemi czym mógł doprowadzić do zmiany stanu wód na gruncie i w ten sposób ich szkodliwego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. W uzasadnieniu związku organ wskazał, że przegląd dokumentacji projektowej udostępnionej przez Inwestora, oględziny w terenie, a przede wszystkim ustalenia i stanowisko PINB zawarte w przekazanym protokole kontroli z dnia [...] października 2020 r., w ocenie organu budzą uzasadnione wątpliwości co do właściwego zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624; dalej "u.p.w.") i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia Burmistrzowi S. Głównym zarzutem jest pominięcie własnych prerogatyw wynikających m.in. z art. 84 i 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "u.p.b."), a także regulacji zawartych w wymienionej ustawie odnoszących się do realizacji całego procesu budowlanego, w tym sporządzenia dokumentacji projektowej i jej akceptacji przez odpowiednie organy m.in. art. 5, 20 oraz 28 u.p.b. Potwierdził mianowicie zgodność realizacji prac z zatwierdzoną dokumentacją projektową i jednocześnie wskazał możliwość zalewania wodami opadowymi przylegających do terenu budowy nieruchomości, spowodowanych wykonaną już przez inwestora niwelacją terenu. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podniósł, że w kompetencji Burmistrza pozostają kwestie dotyczące zagospodarowania odpadami (w rozpatrywanym przypadku nawiezienie mas ziemi) oraz zmian kierunku spływu wód opadowych powodujących zalewanie działek sąsiednich. O istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu można, zdaniem PINB, mówić w przypadku dokonania w trakcie budowy zmian, które spowodowały zwiększenie oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany (art. 36a ust 5 pkt 1 u.p.b.). W rozpatrywanym przypadku podczas kontroli nie stwierdzono aby inwestor dokonał zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem, zdaniem PINB, trudno jest tym bardziej upatrywać tutaj zmian istotnych. Niwelacja terenu (nawiezienie ziemi) nie stanowi robót budowlanych zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.". Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, w której stan faktyczny polegający na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie może być przedmiotem postępowań opartych o normy różnych gałęzi materialnego prawa administracyjnego, to, jaki organ ma prowadzić postępowanie administracyjne, jest uzależnione od treści wniesionego podania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 99/20). W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11). Innymi słowy o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku będzie decydowała jego treść, albowiem to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania. Organ administracji nie może kreować sprawy administracyjnej samodzielnie lecz jest związany treścią wniosku strony. Strony występujące z wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. skierowały go do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. powołując się na § 20 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). W świetle niniejszej sprawy, o czym wspomina we wniosku również Burmistrz S., warto zwrócić uwagę na treść § 29 rozporządzenia, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości wskazania wymaga, że co do zasady wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego") lub wykonano je w takcie budowy obiektu budowlanego. Z charakteru warunków technicznych wynika, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie wyjaśnić (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14). A zatem podwyższenie terenu nieruchomości może podlegać ocenie z punktu widzenia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organ nie może jedynie wskazać, że nawiezienie mas ziemi jest w kompetencji burmistrza jako "gospodarowanie odpadami". Uwzględniając treść wniosku należało zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 u.p.b. nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Ewentualny zaś brak stwierdzonych nieprawidłowości z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do merytorycznego umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania sprawy innemu organowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OW 92/20). Bez znaczenia przy tym, dla możliwości rozpatrzenia sprawy, są argumenty PINB, zawarte w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, odnośnie do braku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te mogą natomiast rzutować na podjęcie określonego rozstrzygnięcia przez organ. Rzeczą więc organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie czynności, które pozwolą na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa regulowana przepisami prawa budowlanego, wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. W sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej, który wszczął postępowanie administracyjne, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 104 i 105 § 1 K.p.a.) – por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ może ewentualnie wskazać stronie gdzie należy kierować kolejne wnioski w podobnym stanie faktycznym sprawy, jeżeli uzna, że nie jest zobowiązany do rozpoznania sprawy merytorycznie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.