III SAB/Gl 143/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora "A" w C. w przedmiocie postępowania dyplomowego postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE C.S. (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] r. złożył skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania dyplomowego przez A w C. (dalej: uczelnia). Przedmiotowemu postępowaniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na przewlekłość prowadzonego przez uczelnię postępowania dyplomowego skarżącego oraz niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez nieuzwględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków tj. art. 7 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na przewlekłość prowadzonego przez uczelnię postępowania dyplomowego skarżącego tj. art. 12 k.p.a.; 3. naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na przewlekłość prowadzonego przez uczelnię postępowania dyplomowego skarżącego tj. art. 35 k.p.a.; naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na przewlekłość postępowania dyplomowego skarżącego tj. art. 36 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie uczelni do wydania decyzji w przedmiocie wyznaczenia skarżącemu terminu ustnego egzaminu dyplomowego bez konieczności ponownego przechodzenia przez procedurę dyplomowania przez skarżącego; 2. dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów. W skardze skarżący podnosi, że od roku akademickiego 2017/2018 studiował na studiach niestacjonarnych II stopnia na Wydziale Interdyscyplinarnym kierunku pielęgniarstwo. Na ostatnim semestrze (IV semestr) roku akademickiego 2018/2019 skarżący zaliczył wszystkie przedmioty i złożył z pozytywnym wynikiem wymagane tokiem studiów egzaminy. Spełnił także stawiane przez uczelnię wymagania uprawniające go do przystąpienia do ustnej obrony pracy magisterskiej. Pierwotny termin obrony ustnej egzaminu został wyznaczony na [...] r. a następnie przeniesiony na [...] r. W tym terminie skarżący ze względu na wyjazd za granicę nie mógł przystąpić do egzaminu. Po powrocie dwukrotnie ([...]r. oraz [...]r.) zwracał się o wyznaczenie drugiego terminu egzaminu ustnego. Nie został on w roku akademickim 2018/2019 wyznaczony. Po za tym skarżący stwierdził, że zostały usunięte z elektronicznego dziekanatu oceny zaliczeń i egzaminów czwartego semestru. Na złożone w dniu [...]r. w tej sprawie pismo o wyjaśnienie powstałej sytuacji uzyskał odpowiedź, że według uczelni w maju 2019 r. skarżący przystąpił do procedury dyplomowania, którą z nieusprawiedliwionych przyczyn przerwał, nie przystępując do dalszego jej etapu. Skarżący ponownie pismem z dnia [...]r. zwrócił się do uczelni o wyjaśnienia w przyczyn, z jakich nie wyznaczono mu daty ustnego egzaminu dyplomowego oraz powodu usunięcia z wirtualnego dziekanatu zaliczenia czwartego semestru wraz z pisemnym egzaminem dyplomowym oraz zmiany dat odbycia praktyk. Następne pismo w sprawie wyznaczenia ustnego terminu obrony pracy magisterskiej skarżący wniósł [...]r. Niezależnie, celem rozwiązania sytuacji dotyczącej obrony pracy dyplomowej, skarżący podjął działania zmierzające do spotkania się z osobą decyzyjną na uczelni. W dniu [...]r. uzyskał informację, że spotkanie nie jest możliwe ze względu na panujący w Polsce stan epidemii koronawirusa COVID – 19. Wstrzymany zostanie też bieg terminów odpowiedzi na korespondencję w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego i epidemii. Odpowiedź na swoje pismo otrzymał [...]r. Uczelnia stwierdziła w nim niezasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, a nieprzystąpienie przez skarżącego do egzaminu będzie skutkowało skreśleniem skarżącego z listy studentów. Dodatkowo uczelnia wskazała na zaległości finansowe, które wobec uczelni ma skarżący. Nie podała źródeł ich powstania. Ostatecznie decyzją nr [...] z [...] r. skarżący został skreślony z listy studentów II roku II stopnia studiów niestacjonarnych Wydziału Interdyscyplinarnych Kierunek Pielęgniarstwo z powodu nieprzystąpienia do procedury dyplomowania w terminie do [...]r. Od tej decyzji [...]r. skarżący złożył odwołanie. Podniósł w nim, że uczelnia nie poinformowała go o terminach obrony pracy magisterskiej wyznaczonych na [...]r. oraz na dzień [...]r. Skarżący był przekonany, że ze względu na panujący stan epidemii koronawirusa uczenia nie wyznaczy kolejnego terminu obrony pracy magisterskiej. Następnie pismem z dnia [...]r. uczelnia zwróciła się do skarżącego o złożenie pisemnego oświadczenia o kontynuacji studiów, a w dniu [...]r. wyznaczyła skarżącemu termin rozpoczęcia procedury dyplomowania i złożenia niezbędnych dokumentów (przedłożenie zbindowanej pracy dyplomowej, dziennika praktyk zawodowych, innych wymaganych regulaminem studiów dokumentów, egzaminu praktycznego). Skarżący zwrócił się również pismem z [...]r. z prośbą o podjęcie interwencji w jego sprawie przez Rzecznika Praw Studenta. W związku z brakiem możliwości ustalenia stanu faktycznego wynikającego z rozbieżności pomiędzy stanowiskiem skarżącego i uczelni Rzecznik stwierdził brak kompetencji do prowadzenia sprawy, rekomendując jednocześnie podjęcie działań mediacyjnych lub rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania sądowego. W dniu [...]r. skarżący otrzymał z uczelni zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów. Jako powód jego podjęcia uczelnia wskazała nie złożenie przez skarżącego dokumentów niezbędnych do zakończenia procedury dyplomowania. Skarżący podnosi, że uczenia nie wyjaśniła wielu kwestii takich jak podstawy powstania zaległości finansowych, przyczyny usunięcia z wirtualnego dziekanatu ocen z egzaminów i zaliczenia czwartego semestru wraz z pisemnym egzaminem dyplomowym, braku informacji o terminach egzaminu dyplomowego w roku kalendarzowym 2020 r. Uczelnia nie wyjaśniła sytuacji skarżącego, mimo wielu kierowanych do niej pism ponaglających. Do skargi skarżący dołączył dokumenty, potwierdzające istniejący stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę A w C. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wobec skarżącego wydana została przez Dziekana Wydziału Interdyscyplinarnego A decyzja nr [...]z dnia [...]r. o skreśleniu z listy studentów niestacjonarnych II stopnia Wydziału Interdyscyplinarnego na kierunku Pielęgniarstwo z powodu niespełnienia warunków przystąpienia do procedury dyplomowania. Po wniesieniu przez skarżącego odwołania została ona decyzją nr [...]z dnia [...]r. utrzymana w mocy przez Rektora. Przesłanką takiego postępowania wobec skarżącego było to, że permanentnie w wyznaczonych przez Dziekana terminach związanych z procedurą dyplomowania zarówno w roku 2019, 2020 oraz 2021, nie wypełniał ciążącym na nim obowiązku związanego z przystąpieniem do egzaminu zgodnych z procedurą dyplomowania. W związku z panującą sytuacją epidemiologiczną COVID-19 w systemie szkolnictwa wyższego, jak również na uczelni od 31.03.2020 r. do nadal praca odbywa się w trybie zdalnym, co sprawia, że bieg terminów odpowiedzi na korespondencję może być wydłużony. Również uchwalona 9.12.2020 r. tzw. Tarcza 6.0, czyli kolejna zmiana ustawy z 2.03.2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przewiduje, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwianych spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni. Wobec uczelni jako organu administracji publicznej nie stosuje się środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Tym samym według Rektora niezasadnym pozostaje twierdzenie skarżącego, iż jego sprawa prowadzona była w sposób przewlekły, tym bardziej nieefektywny. Ze strony uczelni wykazano dużo dobrej woli i empatii, aby pomóc studentowi w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd w dniu [...]r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Dopuszcza on rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi podkreślić należy, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymieniona enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 p.p.s.a.) Nadmienić także należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. (por. Wyrok NSA z 19.10.2016 r., I OSK 302/16, LEX nr 2168069) Badając kwestię dopuszczalności skargi należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Według stanowiska reprezentowanego w doktrynie zakładem administracyjnym jest samodzielna państwowa jednostka organizacyjna, wyposażona w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której celem jest świadczenie usług socjalno-kulturalnych w dziedzinie określonej w akcie jej tworzenia. (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 106) Wyróżnia się zakłady różnych typów: podejmujące działalność naukową, oświatową, wychowawczą (np. instytucje naukowe, szkoły wyższe, szkoły podstawowe), zakłady służby zdrowia (np. przychodnie, szpitale) i opieki społecznej (np. domy opieki dla przewlekle chorych), zakłady w dziedzinie kultury (np. biblioteki, muzea), zakłady służące zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego (np. zakłady karne, zakłady dla nieletnich). O statusie zakładu administracyjnego przesądzają przepisy powszechnie obowiązujące, jak również statuty i regulaminy, przy czym ich treść determinowana jest przede wszystkim celami konkretnej jednostki. (K. Zalasińska, Muzeum publiczne jako zakład administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego z 2013, nr 7-8, s. 130-146) Zakład administracyjny powołany jest do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniony do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (por. postanowienie WSA w Łodzi z 3.09.2015 r., III SA/Łd 672/15, LEX nr 1782461; postanowienie NSA z 5.12.2017 r. I OSK 2529/17, LEX nr 2436067) Jak wynika z art. 75 ust. 1 ustawy z 20.07.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 478) – dalej p.s.w.n., organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Podstawowe obowiązki studenta wyznaczone zostały w art.107 p.s.w.n. Stosownie zatem, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i przepisami obowiązującymi w uczelni. Student jest obowiązany w szczególności do: 1) uczestniczenia w zajęciach zgodnie z regulaminem studiów; 2) składania egzaminów, odbywania praktyk zawodowych i spełniania innych wymagań przewidzianych w programie studiów. Według ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie. (por. postanowienie NSA z 18.09. 2012 r. I OSK 1583/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 15.07.2008 r., II SA/Bk 320/08, postanowienie WSA w Łodzi z 3.09.2015 r., III SA/Łd 672/15, LEX nr 1782461).Oznacza to, że zgodnie z przepisami p.s.w.n., w drodze decyzji administracyjnej orzeka się odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj. na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Wynika stąd wniosek – na co wskazuje NSA w postanowieniu z 8.09.2012 r. – że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. (por. postanowienie NSA z 18.09.2012 r., I OSK 1583/12, Lex nr 1282161) Według stanowiska NSA, akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego.(por. postanowienie NSA z 20.04.2021 r. III OSK 4379/21, LEX nr 3165210) Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że zasady dyplomowania na studiach drugiego stopnia na kierunku pielęgniarstwo określone zostały w akcie zakładowym jakim jest Regulamin egzaminu dyplomowego kierunek pielęgniarstwo studia II stopnia, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Senatu A z dnia [...]r. Ze względu na przedmiot sprawy na szczególną uwagę zasługuje regulacja § 10 ust. 1 w/w Regulaminu. Jak wynika z jego brzmienia, w przypadku uzyskania z egzaminu dyplomowego oceny niedostatecznej lub nieprzystąpienia do tego egzaminu w ustalonym terminie, z przyczyn nieusprawiedliwionych, Dziekan wyznacza drugi termin egzaminu jako ostateczny zgodnie z kalendarzem akademickim. Zdaniem Sądu, czynności podejmowanych przez Dziekana w zakresie wyznaczenia terminu egzaminu w przebiegu egzaminu dyplomowego nie można traktować jako wymagających formy decyzji administracyjnej, czy innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Także regulacje Regulaminu studiów, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Senatu A z dnia [...]r. nie wskazują na konieczność podejmowania rozstrzygnięć w trakcie przebiegu egzaminu dyplomowego w formie decyzji administracyjnej. Wskazuje na to brzmienie jego § 5 ust. 1. Wynika z niego, że indywidualne sprawy studentów są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych i rozstrzygnięć. Natomiast sprawy studentów, w których wydawane są decyzje administracyjne określone zostały w § 5 ust. 2 w/w Regulaminu studiów. W katalogu wskazanych w nim spraw studentów nie uwzględniono wydania decyzji administracyjnej w trakcie procedury dyplomowania. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania dyplomowego nie podlega zaskarżeniu a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.