I GSK 3200/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 639/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 18 października 2017 r. nr [...] oraz z dnia 15 stycznia 2018 r. nr [...] przedmiocie odmowy udostępnienia danych indywidualnych w obrocie towarowym z zagranicą postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 639/18 w pkt 1 odrzucił skargę [...] na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych indywidualnych w obrocie towarowym z zagranicą. W pkt 2 zwrócił skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że [...] – dalej: Skarżąca lub strona - złożyło do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (organ) cztery wnioski o udostępnienie danych dotyczących obrotu z zagranicą towarem klasyfikowanym do kodu CN 84716070, w tym danych indywidualnych na temat podmiotów dokonujących obrotu tym towarem. Pismami z dnia 18 października 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r. odmówiono udostępnienia danych indywidualnych dotyczących podmiotów, o czym skarżąca została powiadomiona w informacjach o wysokości opłat za przetworzenie danych (część II - Zakres udostępnianych danych). W uzasadnieniu organ podkreślił, że żądane dane do dnia 23 lutego 2018 r. udostępniano na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 25 października 2011 r. w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat (Dz. U. poz. 1399) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 16 marca 2017 zmieniającego rozporządzenie w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat (Dz. U. poz. 620). Z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 293 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej: op) należało odmówić udostępnienia przedmiotowych danych. Orzekając na skutek odwołania strony organ pismem z 15 stycznia 2018 r. podtrzymał odmowę udostępnienia wnioskowanych danych. Uzasadniając odrzucenie skargi [...] na czynność organu WSA w Warszawie podkreślił, że dochodzenie roszczeń na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych z 4 lutego 1994 r. (Dz. U. 2017, poz. 880 dalej: ustawa prawo autorskie) nie może następować na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. Powyższe z tego względu, że jest to roszczenie cywilnoprawne, którego organizacje zbiorowego zarządzania dochodzą przed sądami powszechnymi. W ocenie WSA, wobec twierdzeń Skarżącego o udostępnianiu we wcześniejszych latach wnioskowanych danych dotyczących indywidualnych podmiotów dokonujących obrotu w handlu zagranicznym wskazano, że do dnia 1 marca 2017 r. udostępnianiem danych dotyczących obrotu towarowego pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (INTRASTAT) oraz obrotu towarowego państw członkowskich Unii Europejskiej z pozostałymi państwami (EXTRASTAT) zajmował się, Dyrektor Izby Celnej w W. lub Szef Służby Celnej – w trybie § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 25 października 2011 r. w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat. Organ ten dokonując innej interpretacji obowiązujących przepisów, uznał interes prawny [...] wynikający z art. 105 ust. 2 ustawy o prawie autorskim. Posiłkował się również art. 10 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 471/2009 z 6 maja 2009 r. w sprawie statystyk Wspólnoty dotyczących handlu zagranicznego z państwami trzecimi, uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1172/95. Stanowi on, że na wniosek importera lub eksportera organy krajowe danego państwa członkowskiego decydują, czy statystyki danego państwa członkowskiego dotyczące handlu zagranicznego, które mogą umożliwić identyfikację tego importera lub eksportera, mają być rozpowszechniane, czy też mają zostać zmienione w taki sposób, by ich rozpowszechnianie nie naruszało poufności danych statystycznych. Sąd I instancji wskazał, że obecnie udostępnianie żądanych informacji podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 293 § 1 i § 2 op, zgodnie, z którym dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową, a przepisy Ordynacji podatkowej określają katalog podmiotów, którym takie informacje są udzielane, jednakże nie ma tam wymienionego podmiotu takiego jak Skarżący. WSA zauważył, że treść wniosku strony wskazuje, że istotą żądań jest uzyskanie danych dotyczących obrotu z zagranicą towarem klasyfikowanym do kodu CN 84716070, w tym danych indywidualnych na temat podmiotów dokonujących obrotu tym towarem. Informacje organu z 18 października 2017 r. oraz z 15 stycznia 2018 r. nie stanowiły żadnej z form działania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Treść żądań Skarżącego nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżono czynności objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego, wynikającym z powołanych na wstępie przepisów prawa. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm. - dalej ustawa o KAS), dane uzyskane w wyniku wykonywania zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 17, mogą być udostępnione odbiorcom innym niż uprawnieni na podstawie odrębnych przepisów, o ile ich udostępnienie nie będzie stanowiło naruszenia przepisów prawa lub prawnie chronionych interesów podmiotów i osób, których informacje te dotyczą. Udostępnianie danych powinno nastąpić z zachowaniem zasad wynikających z art. 38 ustawy z 29 czerwca 1995 o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068). Stosownie do ust. 1 ww. przepisu nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane jednostkowe identyfikowalne. Zgodnie z ust. 2 - nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane możliwe do powiązania i zidentyfikowania z konkretną osobą fizyczną oraz informacje i dane statystyczne charakteryzujące wyniki ekonomiczno-finansowe podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli na daną agregację składa się mniej niż trzy podmioty lub udział jednego podmiotu w określonym zestawieniu jest większy niż trzy czwarte całości. Zgodnie z ust. 3 - w przypadku podmiotów gospodarki narodowej informacje i dane statystyczne, o których mowa w ust. 2 mogą być publikowane, jeżeli osoba upoważniona do reprezentowania danego podmiotu wyraziła zgodę na opublikowanie określonych danych charakteryzujących wyniki ekonomiczno-finansowe danego podmiotu. W związku z tym udostępnienie danych odbiorcom może nastąpić, jeżeli nie będą to dane jednostkowe identyfikowalne. Dane w postaci numeru NIP i REGON, nazwy i adresy podmiotów - w tym wypadku podmiotów dokonujących obrotu towarowego niewątpliwie należałoby uznać za dane jednostkowe identyfikowalne. Wyłączenie możliwości udostępnienia tych danych wynika wprost z art. 50 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej. W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nietrafne ustalenie, że sprawa ze skargi strony nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia merytorycznego w oparciu o art. 146 p.p.s.a. w związku z odpowiednio stosowanymi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. [...] pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dyrektor izby Administracji Skarbowej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie, z którym zaskarżona w tej sprawie czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych indywidualnych w obrocie towarowym z zagranicą nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, należało uznać za bezzasadny. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważył. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotą żądań strony jest uzyskanie danych dotyczących obrotu z zagranicą towarem klasyfikowanym do kodu CN 84716070, w tym danych indywidualnych na temat podmiotów dokonujących obrotu tym towarem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o KAS, dane uzyskane w wyniku wykonywania zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 17, mogą być udostępnione odbiorcom innym niż uprawnieni na podstawie odrębnych przepisów, o ile ich udostępnienie nie będzie stanowiło naruszenia przepisów prawa lub prawnie chronionych interesów podmiotów i osób, których informacje te dotyczą. Udostępnianie danych powinno nastąpić z zachowaniem zasad wynikających z art. 38 ustawy z 29 czerwca 1995 o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068). Stosownie do ust. 1 ww. przepisu nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane jednostkowe identyfikowalne. Zgodnie z ust. 2 - nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane możliwe do powiązania i zidentyfikowania z konkretną osobą fizyczną oraz informacje i dane statystyczne charakteryzujące wyniki ekonomiczno-finansowe podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli na daną agregację składa się mniej niż trzy podmioty lub udział jednego podmiotu w określonym zestawieniu jest większy niż trzy czwarte całości. Zgodnie z ust. 3 - w przypadku podmiotów gospodarki narodowej informacje i dane statystyczne, o których mowa w ust. 2 mogą być publikowane, jeżeli osoba upoważniona do reprezentowania danego podmiotu wyraziła zgodę na opublikowanie określonych danych charakteryzujących wyniki ekonomiczno-finansowe danego podmiotu. W związku z powyższym udostępnienie danych odbiorcom może nastąpić, jeżeli nie będą to dane jednostkowe identyfikowalne. Dane w postaci numeru NIP i REGON, nazwy i adresy podmiotów - w tym wypadku podmiotów dokonujących obrotu towarowego niewątpliwie należałoby uznać za dane jednostkowe identyfikowalne. Wyłączenie możliwości udostępnienia tych danych wynika wprost z art. 50 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej. Niezależnie od powyższego dochodzenie przez Skarżącego, roszczeń na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o prawie autorskim nie może następować na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego organizacje zbiorowego zarządzania dochodzą przed sądami powszechnym (tak uchwała Sądu Najwyższego - z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt III CZP 57/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie udostępnianie żądanych informacji podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 293 § 1 i § 2 op. Z treści ww. regulacji indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową (art. 293 § 1 O.p.), przy czym przepis ten stosuje się również do danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego (art. 293 § 2 pkt 4 O.p.). W tym miejscu należy podnieść, że "zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki" (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa Unimex 2009, s. 1106), przy czym w art. 293 O.p. uregulowano w kazuistyczny sposób jej zakres przedmiotowy – obejmujący wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów" (S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Ordynacja podatkowa. Komentarz LexisNexis 2009, s. 977). Poza tym przepisy art. 293 § 1 i § 2 op określają katalog podmiotów, którym takie informacje są udzielane. Co istotne nie ma tam wymienionego podmiotu takiego jak Skarżący. Reasumując czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 18 października 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych indywidualnych w obrocie towarowym z zagranicą nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter; są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także przesłanek określających dopuszczalność skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.