VII SA/Wa 1004/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi B. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] marca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. i L. S. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z [...] lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] listopada 2018 r. nr [...] nakładającą na obowiązek wykonania, w zakreślonym terminie, robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym w N. (działka nr ew. [...], obręb [...]), tj. zamurowanie dwóch okien na piętrze w ścianie od działki nr ew. [...]. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2020 r., VII SA/Wa 897/19, oddalił skargę pp. S. na decyzję z [...] lutego 2019 r. Wezwał następnie J. i Z. B. do wskazania, czy wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji pod rygorem – w przypadku nie udzielenia odpowiedzi - uznania braku zgody. Taka odpowiedź do organu nie wpłynęła. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przez nabycie prawa rozumieć należy też prawo do wykonania nałożonego obowiązku. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., ma na celu sprawdzenie, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą szczególne przesłanki (interes społeczny, słuszny interes strony oraz brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się weryfikacji) przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Decyzja oparta na art. 155 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ opiera się na uznaniu administracyjnym. Art. 155 k.p.a., ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje "luz decyzyjny". Decyzja PINB z [...] listopada 2018 r. (utrzymana w mocy decyzją z [...] lutego 2019 r.), została wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie na mocy art. 155 k.p.a., decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Uwzględnienie wniosku złagodziłoby restrykcyjność art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy. Ponadto, strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę. Nie została zatem spełniona kolejna przesłanka określona w art. 155 k.p.a., Odnosząc się do zarzutu, że decyzja o zamurowaniu okien była oparta na nieprawidłowych pomiarach", jak i zdjęto ocieplenie budynku GINB stwierdził, że nie uzasadnia to uchylenia decyzji WINB, art. 155 k.p.a. nie stanowi bowiem "trzeciej instancji", a więc niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości decyzji ostatecznej, która była kontrolowana przez WSA w Warszawie. Skargę na powyższą decyzję złożyli pp. S. zarzucając, że organ dowolnie wyłożył przepisy prawa, co skutkowało działaniem na ich szkodę, a tym samym rażąco naruszono art. 7, 7a, 8, 9, 77 kpa. Błędne przyjęto granicę pomiędzy działkami nr ew. [...] a [...], bo w oparciu o przebieg ogrodzenia, a w rzeczywistości przebiega ona po stronie właściciela działki sąsiada w znacznej odległości, a cokół betonowy ogrodzenia ma grubość od 0,24 do 0,27 m, co daje odległość budynku od granicy działek zmienną wynoszącą od 4 - 4,13 m. Prawidłowe ustalenie rozgraniczenia powinno nastąpić w oparciu o operat geodezyjny i okazanie go właścicielom działek. Natomiast mierzenie przez PINB metrówką odległości budynku od linii ogrodzenia nieruchomości skarżących jest niedopuszczalnym błędem, nie rozstrzygającym prawnie stanu faktycznego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Powyższe skutkowało również zdjęciem ocieplenia, wykonanego prawidłowo w 2008 r. zgodnie z decyzją nr [...]. Taką adnotację zawarł kierownik budowy w dzienniku budowy. W protokole z kontroli obowiązkowej z 15.06.2016 r PINB nie przedstawił negatywnych uwag. W protokole z kontroli z 24.09.2020r pomniejszył odległość do 3,87 i 3,67m, pomijając rozgraniczenie geodezyjne działek. Błędny stan faktyczny skutkował błędnym zastosowaniem prawa materialnego. Zdaniem skarżących, błędnie przywołano też rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, gdyż sprawa dotyczy budynku wykonanego z dociepleniem w 2008 r w/g dziennika budowy. Powinien być uwzględniony § 9.4 warunków technicznych 2002 r., zgodnie z którym dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji technicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Żądanie przez PINB zdjęcia styropianu było niedopuszczalne prawnie, gdyż ocieplenie spełniało wymogi odległościowe od granicy geodezyjnej działek, a nie jak przyjęto od istniejącego ogrodzenia. Nakaz rozbiórki ocieplenia budynku i likwidacja otworów okiennych narusza zatem warunki pozwolenia na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, pozbawiając skarżących jasnej sytuacji prawnej własności posesji. PINB procedował w oparciu o nieprawdziwe okoliczności faktyczne bez uznania dowodów skarżących (art. 75 kpa), stosując nadinterpretację przepisów prawa. Według skarżących, nieracjonalne jest wydanie nakazu rozbiórki i bezzasadne wzywanie sąsiadów do wyrażenia zgody na uchylenie decyzji. GINB również nie wziął pod uwagę powyższych informacji. Błędne pomiary i nieprofesjonalne podejście PINB doprowadziło do długoletniego zmagania się z zakończeniem i oddaniem budynku do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z [...] lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] listopada 2018 r. nakładającą obowiązek wykonania w budynku skarżących, na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, robót budowlanych mieszkalno - usługowym w N. (działka nr ew. [...], obręb [...]) tj. zamurowanie dwóch okien na piętrze w ścianie od działki nr ew. [...]. Rozstrzygnięcia te zapadły w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Regulacja ta zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależnia możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Zadaniem organu jest więc wyłącznie ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13 - CBOSA). Na przesłanki formalne składa się istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś na materialne brak przepisów szczególnych, sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu oraz wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niewystąpienie którejkolwiek z nich do takiego skutku nie doprowadzi. W świetle zarzutów skargi podkreślić ponadto trzeba, że oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie wnioskodawcy o możliwości, czy zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10 - CBOSA). Przesłanka ta musi być ustalona w konkretnej sprawie, a więc wynikać z ustalonego stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06 - CBOSA). Jak to już zostało wyżej wskazane, w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną wyłącznie w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim zakresie wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W odmiennym przypadku, a więc gdy ustawodawca w sposób bezwarunkowy narzuca organom określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia pojęcia "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu nie tylko o wskazany expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. W takim przypadku organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Nienależnie zatem od zasadności zarzutów merytorycznych do decyzji ostatecznej, nie można przyjąć, że mogły one stanowić podstawę uwzględnienia żądania opartego na art. 155 k.p.a. Słusznie bowiem wskazywał organ odwoławczy - powołując się na utrwalone orzecznictwo – że postępowanie to nie może zmierzać ani do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji, ani do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Mając zatem na uwadze argumentację przedstawioną w skardze – w szczególności nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwagi na błędne pomiary odległości spornych okien od granicy z działką sąsiednią - powtórzyć raz jeszcze należy, że uchylenie decyzji ostatecznej w omawianym trybie może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Postępowanie to nie jest kolejną instancją administracyjną i nie służy weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18 - CBOSA). Zmierza ono tylko do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, nie zaś do kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/17 - CBOSA), której przeprowadzenia w istocie domagali się skarżący. Uznając, że decyzja ostateczna objęta niniejszym postępowaniem nie jest wydawana w ramach luzu decyzyjnego, jej uchylenie należało uznać za wykraczające poza przesłanki z art. 155 k.p.a. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z 27 lutego 2019 r. ma bowiem charakter związany, a więc w przypadku zajścia wymienionych w nim przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania określonego nakazu. Uwzględnienie wniosku z powołaniem się na powyższe okoliczności prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co pozostawałoby z kolei w sprzeczności z wolą ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13 - CBOSA). Zasadnie zatem przyjęły organy, że uchylenie ww. decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżących nie było możliwe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu i na mocy art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.