II OZ 937/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 506/09 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], a także uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i umarzającą postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która stwierdza wyłącznie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, nie uprawniając jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych, nie podlega wykonaniu. W ocenie Sądu decyzja o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu również nie ma cechy wykonalności. W rozpoznawanej sprawie nie występuje ponadto bezpośredni związek pomiędzy wykonaniem zaskarżonej decyzji, a niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skarżący zakwestionował przyjęte w zaskarżonym postanowieniu wąskie rozumienie pojęcia wykonalności decyzji i powołując się na orzecznictwo sądowe oraz doktrynę podkreślił, że w przypadku decyzji nie podlegających wykonaniu "wstrzymanie wykonania decyzji oznacza zawieszenie jej prawnego skutku". Skarżący podniósł również, że konsekwencje decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy na jej podstawie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę, na podstawie którego obecnie realizowana jest duża inwestycja, są nieporównywalne do konsekwencji decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy w okresie przed wydaniem pozwolenia na budowę. W sytuacji, kiedy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskano pozwolenie na budowę, potencjalne szkody w związku z podjętą inwestycją są następstwem wykonania decyzji uchylającej warunki zabudowy. Kwestionując zaś stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania przez skarżącego, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z trudnymi do odwrócenia skutkami, w zażaleniu podniesiono, że trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak i faktycznymi. Wnioskując o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że trudnym do odwrócenia skutkiem jest sama możliwość wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, a nie dopiero następstwa ewentualnego uchylenia pozwolenia na budowę. Pobieżne przeanalizowanie przez Sąd I instancji kwestii wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko aktów nadających się do wykonania i wymagających wykonania, zaś zaskarżona decyzja nie należy do tego typu aktów. Okoliczność, że zaskarżona decyzja nie wymaga podjęcia czynności wykonawczych nie oznacza, że wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest bezprzedmiotowy. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 29 lipca 2004., OSK 591/04 (OSP 2005/4/50), w którym Sąd stwierdził, że w odniesieniu do decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność, problem nie polega na tym, czy decyzja podlega wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego, lecz na tym, że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych. Innymi słowy, faktyczna niewykonalność decyzji nie wyklucza jej wykonania rozumianego jako podjęcie różnych czynności wykonawczych zmierzających do realizacji jej treści. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji ma prowadzić wówczas do uniemożliwienia realizacji uprawnień lub egzekwowania obowiązków wynikających z treści decyzji, a zatem do zawieszenia mocy obowiązującej decyzji. Przyjęcie, że zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. jest jednak niewystarczające do uwzględnienia wniesionego zażalenia. Należy bowiem podkreślić, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, w świetle którego warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego wystąpienia okoliczności stwarzających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzasadnił możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków prawnych w postaci możliwości wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie której prowadzone są obecnie szeroko zakrojone prace inwestycyjne. Przedmiotem wstrzymania wykonania w rozważanym przypadku miałaby zostać objęta decyzja uchylająca w całości decyzję odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy, a także uchylająca w całości decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i umarzająca postępowanie w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty podniesione przez wnoszącego zażalenie nie stanowią uzasadnionej podstawy do przyjęcia, że wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem skargi sprowadzi na stronę niebezpieczeństwo, o którym stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. O ile bowiem należy zgodzić się ze skarżącym, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, o tyle nie sposób również zgodzić się z tym, że sama prawna możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stwarza realne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że konstrukcja przesłanek wstrzymania wykonania decyzji przy pomocy zwrotów nieostrych "wyrządzenie znacznej szkody", "spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków" wiąże się z koniecznością skonkretyzowania użytych przez ustawodawcę pojęć w postaci wyczerpującej argumentacji. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się zaś, że trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, niepubl.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym możliwości udzielenia ochrony tymczasowej w sprawach, w których kwestionuje się w trybach nadzwyczajnych decyzje o warunkach zabudowy wskazuje się, że nie sposób z góry przesądzać, czy postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę zostanie wszczęte, a nawet jeśli do tego dojdzie – jaki będzie ostateczny wynik tego postępowania (zob. postanowienie NSA z 17 stycznia 2007 r. II OZ 1491/06, niepubl.). Z powołanych względów, skoro skarżący nie wskazał okoliczności, które uzasadniałby przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, wynik kontrolowanego postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należało uznać za prawidłowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.