I SA/Bd 497/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...]. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania bowiem strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej za wymieniony miesiąc w obowiązującym terminie. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że przyczyną niezłożenia deklaracji w terminie był błąd osoby odpowiedzialnej za wysyłkę dokumentu. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatnik może być zwolniony z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. pod warunkiem przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za te miesiące nie później niż do [...] r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Skarżąca nie jest zwolniona z obowiązku składania dokumentów. Dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. wpłynęły do ZUS [...] r. czyli po terminie warunkującym zwolnienie z opłacenia składek. W skardze skarżąca podała, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została faktycznie przekazana do ZUS po terminie, czyli [...] r., ponieważ osoba odpowiedzialna za elektroniczną wysyłkę rozliczeń z ZUS nie sprawdzając opcji wysyłki w programie PŁATNIK omyłkowo wybrała opcję wydruk zamiast opcję wysyłka automatyczna. Dopiero przygotowując do wysyłki deklarację za czerwiec 2020 r. zauważono błąd i bezzwłocznie wysłano poprawnie deklarację za maj 2020 r. Skarżąca podniosła, że był to pierwszy taki nieświadomy i niezamierzony błąd, którego skutkiem jest odmowa zwolnienia z opłacania składek. Poprzednie deklaracje, czyli za miesiące marzec i kwiecień 2020 r. składane były terminowo. Skarżąca zaznaczyła, że odmowa zwolnienia z opłacania składek w dobie panującej pandemii jest dla niej bardzo dużym obciążeniem tym bardziej, że przychody z prowadzonej działalności uległy znacznemu obniżeniu. Skarżąca wniosła o przywrócenie prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. i tym samym umożliwienie skorzystania z zapisów Tarczy Antykryzysowej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżąca złożyła dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. w dniu 13 lipca 2020 r., zatem brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...]. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że naruszają ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kontroli sądu poddana została decyzja z dnia [...]., którą ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]., umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ przyjął, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na niezłożenie deklaracji rozliczeniowej za maj 2020r. w obowiązującym terminie. Dokumenty rozliczeniowe za ten miesiąc wpłynęły do ZUS 13 lipca 2020r., a powinny zostać przesłane nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r. W ocenie Sądu, nieterminowe złożenie deklaracji, a więc niespełnienie jednego z warunków przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w tym zakresie, wszczętego na wniosek strony i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji, z zasady należy wydać decyzję merytoryczną, np. odmawiającą uwzględnienia wniosku, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Taka formuła rozpoznania wniosku skarżącej i podjęte rozstrzygnięcia są wadliwe, wobec czego należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje, bowiem skarżąca jest zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, jednocześnie uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Organ rozpoznając wniosek skarżącej winien w przypadku spełnienia przesłanki, uzasadniającej zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za maj 2020r. wydać informację na podstawie art. 13zq ust. 5 ustawy COVID-19, bądź w przypadku braku spełnienia przesłanek, wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Z podanych względów, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Wskazać również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien uwzględnić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Przez ten pryzmat należy również postrzegać obowiązek wynikający z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, z którego treści wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Ponadto, organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji powinien uwzględnić również, że w myśl art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Tych obowiązków, organ w prowadzonym postępowaniu nie wykonał. Powyższe uwagi są istotne, bowiem ZUS ponownie prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze okoliczność, że wniosek o przyznanie zwolnienia z opłacania należnych składek wpłynął do organu [...]., natomiast obowiązek przesłania stosownych deklaracji rozliczeniowych mijał z dniem [...]., a decyzja została wydana [...]. W tej sytuacji, bierność organu w poinformowaniu strony o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, należy ocenić negatywnie. W rezultacie, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie przez stronę deklaracji za miesiąc maj 2020r. w dniu 13 lipca 2020r., nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazane miesiące. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek, brak poinformowania strony o nie złożeniu deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia także tego przepisu, uchylenia decyzji i konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku, organ powinien obecnie przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem ocen prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r. należy wskazać, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Przyznanie pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek należy do kompetencji ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, rozpozna wniosek skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].