II SA/Kr 930/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją znak: [...], z dnia [...] grudnia 2011 r., działając z urzędu na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 162 par. 1 pkt 1 i art. 104 par. 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji [...] z dnia 19.04.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe - (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i .środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.(art. 65 ust 2 ustawy) Od dnia 17 czerwca 2011 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji Nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W związku z powyższym koniecznym stało się dokonanie analizy przedmiotowej decyzji na okoliczność, czy warunki w niej ustalone pokrywają się z ustaleniami ww. planu, czy też ustalenia planu są inne, niż ustalenia zawarte w analizowanej decyzji. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego, Prezydent stwierdził, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji ponieważ określono w niej w inny sposób warunki i szczegółowe zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowy W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" ustalono następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia 19.04.2010 r. Inwestycja objęta wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami ([...]) z podstawowym przeznaczeniem m.in. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Posesja przy pl. [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną. Dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną w planie ustalono m.in. zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały, lub wynikających z uwarunkowań historycznych. Natomiast w decyzji ustalono m.in, warunki zabudowy dla wnioskowanych zadaszeń podwórek. Ustalono również, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, następuje w trybie art. 162 par 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 162 par. 1 pkt. 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdzie bezprzedmiotowość decyzji wynika z faktu, iż jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to znaczy zmienił się stan faktyczny i prawny, bowiem uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zaś stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa tj. art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji w wniosła Spółka - "A. Sp. z o.o" domagając się jej uchylenia w całości, w celu zapewnienia stronom udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wydania prawidłowej decyzji stwierdzające wygaśnięcie decyzji nr [...] z określeniem szczegółowego zakresu jej wygaśnięcia. W ocenie strony skarżącej, w przypadku ustalenia .przez organ, iż ustalenia planu zawiera inne ustalenia niż decyzja, Wygaśnięcie decyzji powinno dotyczyć tego jej zakresu (obszarowego lub merytorycznego), który jest sprzeczny z planem miejscowym. W niniejszym postępowaniu organ administracyjny w całości pominął kwestię analizy zakresu obszarowego i merytorycznego decyzji i planu, a wobec powyższego zaskarżona decyzji jest przedwczesna i wymaga przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego. Strona skarżąca podniosła również, że nie został jej zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w szczególności, możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...],. na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm./ oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 105, art. 107, art. 162 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a., - uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Zwróciło też uwagę, że pismem z dnia 30 marca 2012 r. strona postępowania – K.L. złożył oświadczenie, z którego wynika, że współwłaściciele budynku położonego przy [...] w K. nigdy nie wyrazili, ani nie wyrażają zgody na zakres zabudowy zamierzonej w budynku "[...] w K. " , a w szczególności na prowadzenie robót budowlanych na wspólnych murach granicznych. Zaplanowane na tych murach prace są naruszeniem własności wszystkich współwłaścicieli budynku przy [...] w K. a ponadto tak szeroki zakres ingerencji w strukturę tego budynku stanowi poważne zagrożenie budowlane. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art, 162 par. 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a., o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy W świetle powyższej regulacji - organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 par. 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i jest nakazane przez przepis prawa materialnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jej bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków oznaczających bezprzedmiotowość jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zastosowane przez ustawodawcę określenia "inne" stanowi kategorię szerszą niż pojęcie "sprzeczne" lub "niezgodne". Ustawodawca dopuszczą zatem współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne jak te, które wynikają z planu. Wymaga podkreślenia, że uchwalenie planu miejscowego nie mogłoby również stanowić przyczyny stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli zostałaby już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy mieć na względzie treść przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. zgodnie, z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, iż w oparciu o przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 par. l k .p. a. w zw. z art. 105 par. 1 k. p. a, można "wyprowadzić normę prawną ', na podstawie której dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia w części decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przy czym w takim przypadku konieczne jest przeprowadzenie merytorycznej oceny czy zamierzenie inwestycyjne w pozostałym zakresie, a więc z pominięciem postanowień decyzji, które są "inne" od ustalonych w planie, pozostaje nadal samodzielne, tj. gdy nawet z pominięciem elementów rozstrzygnięcia objętych stwierdzeniem ich wygaśnięcia, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są samodzielne i wykonalne. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Inwestycja objęta wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w/w planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami ([...]) z podstawowym przeznaczeniem m.in. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Posesja przy ul. [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną. Dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną w planie ustalono m. in. zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały, lub wynikających z uwarunkowań historycznych. Natomiast w przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego wyżej zamierzenia inwestycyjnego ustalono m. in. warunki zabudowy dla wnioskowanych zadaszeń podwórek. Kolegium podkreśliło, iż zakres zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r, nr [...] ,[...] ustalono warunki zabudowy jest szeroki, ponieważ obejmuje m. in. także remont, przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania. W konsekwencji należy przyjąć, iż pomimo zasadności stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji w zakresie w jakim ustala warunki zabudowy dla wnioskowanych zadaszeń podwórek, to jednak w pozostałym zakresie planowane zamierzenie inwestycyjne ma charakter na tyle samodzielny i niezależny byt od w/w części zamierzenia, że dopuszczalną jest realizacja tego zamierzenia budowlanego w pozostałym zakresie. Kolegium nie kwestionując zasadności ustaleń organu l instancji, iż postanowienia w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy są w części "inne" aniżeli zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r.; stwierdziło, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oraz ustalenia faktyczne organu l instancji nie pozwalają na przyjęcie, iż postanowienia opisanego wyżej planu miejscowego są "inne" od ustalonych w w/w decyzji Prezydenta Miasta K. w takim zakresie, że istnieje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w całości. W szczególności w oparciu o powyższe nie można w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić, iż merytorycznie dopuszczalne jest współistnienie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r., i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [...] (znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu l instancji nie spełnia wymogów formalnych dla aktu administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 107 par. 1 k.p.a,, który wylicza elementy jakie powinna .zawierać decyzja administracyjna, a mianowicie: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, ponadto powinna ona zawierać pouczenie co do formy wystąpienia na drogę sądową, jeżeli istnieje taka możliwość w sprawie. Każdy z wymienionych elementów ma znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji zarówno pod względem materialnym jak również formalnym. Par. 3 przywołanego powyżej przepisu wskazuje szczegółowo, co powinna zawierać treść uzasadnienia decyzji administracyjnej, stanowiąc iż: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego i rzetelnego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 par. 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że organ l instancji był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia swojej uprzednio wydanej decyzji w całości. Co prawda takie uprawnienie i powinność zarazem organu administracji publicznej wynika z konstrukcji przepisu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. Jednak takie rozstrzygnięcie wymaga jednoznacznych dowodów dokumentujących, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne (nie są tożsame) z wydaną wcześniej decyzją ustalającą warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w takim zakresie, że pozostałe ustalenia tej decyzji są na tyle uzależnione od pozostałych, że nie mogą być zrealizowane samodzielnie. Odnosząc się do stanowiska K.L. przedstawionego w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. Kolegium podkreśliło, iż kwestie dotyczące zgody na wykonanie robót budowlanych, a także ochrony praw osób trzecich pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, którego celem jest dokonanie merytorycznej oceny możliwości współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast powyższe okoliczności są rozpatrywane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa budowlanego. Na koniec rozważań Kolegium podkreśliło, iż nie przesądzając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k, p. a. wskazując w szczególności, że należy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości rozstrzygnąć czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" są w zakresie wyżej wskazanym inne niż zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [...] ,[...] . W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca * Spółka A., Sp. z o.o. w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 par. 2 k.p.a. W szczególności skarżąca Spółka podniosła, że Kolegium wskazało przesłanki, którymi należy kierować się przy uchylaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, następnie podkreśliło, że zakres zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy jest szeroki i w związku z tym dopuszczalna jest częściowa realizacja tego zamierzenia, a w dalszej kolejności zarzuciło organowi l instancji wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji. W kluczowym fragmencie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazując organowi l instancji, iż w szczególności należy w sposób jednoznaczny i nie ,budzący wątpliwości rozstrzygnąć, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" są inne niż zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym organ II instancji naruszył swoim rozstrzygnięciem art. 138 § 2 k.p.a., który zezwala na uchylenie -zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w niniejszej sprawie organ II instancji posiadał wszelkie konieczne dowody, aby samodzielnie rozstrzygnąć zawisłą przed nim sprawę administracyjną. Ponadto, w uzasadnieniu swojej decyzji dokładnie wykazał jakie elementy należy ustalić, sprawdzić i porównać ze sobą, aby móc wydać poprawną decyzję merytoryczną. Nie wskazał natomiast jakie konkretnie dowody mają zostać przeprowadzone w ponownie prowadzonym postępowaniu i dlaczego nie może uczynić tego samodzielnie, choć wykonanie własnych zaleceń organu II instancji byłoby możliwe na podstawie analizy znajdujących się już w aktach sprawy dokumentów. Stosownie do treści art. 138 par. 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., sytuacja, w której organ II instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, winna być sytuacją wyjątkową, a celem nowelizacji k.p.a., było usprawnienie postępowania administracyjnego, poprzez korygowanie oczywistych błędów organów l instancji, przez organy odwoławcza Kolegium powołało się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co było przesłanką przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w brzmieniu' poprzednio obowiązującym art. 138-par. 2 k.p.a., nie wykazało natomiast, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ów zakres organ II instancji doskonale wskazał i \co więcej, nie jest to zakres, który uniemożliwiałbym organowi II instancji orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skardze nie można odmówić słuszności. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego dała podstawy do jej zakwestionowania. Zaskarżona decyzja narusza prawo albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 par. 2 k. p. a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a., oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji /T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145/, Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 par 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 par 1 pkt 2 k. p. a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane par 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnie rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 11. 2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 547/45.W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Beck W-wa 2004, str. 207/ Wniesienie przez stronę odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśnia przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art, 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k. p. a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe. Zresztą z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż nie ma on wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności bezsporne dla rozstrzygnięcia są kluczowe okoliczności w sprawie, a mianowicie okoliczność, że; - w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta K . z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] z dnia 19.04.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] . - z dniem 17 czerwca 2011 r. wszedł wżycie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" uchwalony Uchwałą Rady 'Miasta K. Nr [...] z dnia 13. 04. 2011 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]., którym objęta jest przedmiotowa nieruchomość " [...] - na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy została wydana decyzja warunkach zabudowy , a na jej podstawie nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę,, to organ pierwszej instancji, który wydał decyzję o warunkach zabudowy był zobligowany z mocy art. 61 k.p.a. w zw z art. 162 par 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania u przestrzennym, do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie wygaszenia tej decyzji, jeżeli "dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Organ l Instancji analizując przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy w kontekście ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że ustalenia planu są inne niż określone w przedmiotowej decyzji w zakresie dopuszczalności planowanego zadaszenia podwórek zachodniego i wschodniego, gdyż plan nie dopuszcza takiego rozwiązania. Ten zakaz budowy zadaszeń podwórek wynikający z ustaleń planu, w ocenie organu l instancji wyczerpywał w całości ową "inność" wyróżnioną w hipotezie przywołanego przepisu art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkując wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji przepisów wywodząc, iż nie jest koniecznie wygaszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w całości , a tylko tych jej ustaleń, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie niezależnie od tych, których z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć. Taka interpretacja jest zgodna z linią orzeczniczą sadów administracyjnych /por. wyroki WSA w Warszawie, zdn. 31.18.2010 , IV SA/Wa 693/10 LEX nr 758989, oraz z dnia 28.12. 2010 r. IV SA/Wa 1912/10 , LEX nr 821212, WSA w Krakowie z 27.04.2011 r. II SA/KM 17/11, LEXnr794152 oraz zdn. 8.09..2011 r. lISa/Kr899/11, LEX nr 96639S/ Biorąc pod uwagę powyższe trzeba stwierdzić, że organ II nie uzasadnił w sposób przekonywujący konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej. Natomiast stosownie do treści art 136 k.p.a. organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przez siebie wskazanym, a polegające na porównaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z warunkami wynikającymi z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejsca położenia inwestycji "[...]". Następnie dopiero w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, co do zakresu i stopnia "inności" postanowień planu nie dających się pogodzić z ustaleniami przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy podjąć adekwatną decyzję stosownie do przepisu art. 136 par 1 pkt 2 k.p.a. .Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 136 i art. 138 par 2 k.p.a. co mając na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie .art. 145 par 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.