II SAB/Lu 66/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2017 r., znak [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz R. Ł. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 20 lipca 2019 r. R. Ł. (dalej także jako "skarżący") – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy K., zarzucając mu naruszenie § 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewykonanie czynności zmierzających do realizacji przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji z [...] października 2017 r. znak: [...] oraz na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. wniósł o: 1/ zobowiązanie Wójta Gminy K. do podjęcia we wskazanym przez Sąd terminie czynności egzekucyjnych wobec uchylającego się od wykonania obowiązku administracyjnego; 2/ wymierzenie organowi grzywny; 3/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi na bezczynność wskazał, że sprawa dotyczy obowiązku wykonania przez Gminę R. jako zarządcy drogi gminnej stanowiącej działkę ewid. Nr [...] - obręb ew. P. D., urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich tj. działkach nr [...] obręb ew. P. D. poprzez wykonanie przejścia rurociągiem o średnicy 40 pod koroną drogi z wylotem do bruzdy porośniętej trawą, wykonanej na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] z wylotem do rzeki G.. Decyzja Wójta Gminy K. w sprawie obowiązku wykonania przez Gminę R. prac zapadła [...] października 2017 r. znak: [...] Do chwili obecnej przepust, ani inne rozwiązanie gwarantujące dla strony zabezpieczenie przez zalewaniem działek [...] w miejscowości P. D. nie zostało wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. uznało za uzasadnione ponaglenie wnioskodawcy w przedmiocie niezałatwienia w terminie przez Wójta Gminy K. sprawy dotyczącej braku wykonania przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji. Do czasu skierowania niniejszej skargi Wójt Gminy K. podjął czynności jedynie iluzorycznie zmierzające do przymuszania Gminy R. do wykonania przejścia rurociągiem zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2017 r. Dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy K. skierował do Gminy R. upomnienie (tj. rok po wydawanej decyzji nakładającej wykonanie obowiązku). Następnie wystawiono tytuł wykonawczy. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a spawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za kilka miesięcy upłynie dwa lata od czasu wydania decyzji w sprawie obowiązku wykonania przez Gminę R. prac związanych z wykonaniem przepustu. W tym czasie działki wnioskodawcy były już kilka razy zalane. Zarówno po stronie Gminy R., jak i Gminy K. roboty napotykają olbrzymie dla organów przeszkody, brak woli sprawnego i szybkiego prowadzenia postępowania, brak szukania rozwiązań umożliwiających załatwienie sprawy w terminie, po stronie Gminy K. brak podejmowania czynności realnie mobilizujących Gminę R. do wykonania prac w terminie. Pomimo, że postanowieniem SKO w L. z dnia [...] października 2018 r. wyznaczono Wójtowi Gminy K. termin 30 dni na podjęcie czynności zmierzających do realizacji przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji z [...] października 2017 r., to w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. nie podjął żadnych czynności realnie przymuszających Gminę R. do wykonania przepustu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi, wskazując że dnia [...] maja 2018 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. W załączeniu przekazano wniesione przez R. Ł. pismo z dnia 20 kwietnia 2018 r. w sprawie niewykonania przez Gminę R. ww. decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. (data wpływu do urzędu 21 maja 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wójtowi Gminy K. wniosek R. Ł., celem podjęcia wobec Gminy R. działań egzekucyjnych związanych z wydaną w dniu [...] października 2017 r. decyzją. W związku z brakiem realizacji decyzji Wójta Gminy K. wydanej dnia [...] października 2017 r. oraz interwencją R. Ł., Wójt Gminy K. wystąpił do Wójta Gminy R. z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się realizacja decyzji i jakie podjęto czynności zmierzające do wykonania decyzji. Wójt Gminy R. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnił, że pomimo wielokrotnych zapytań i ogłoszeń o poszukiwaniu wykonawcy robót do wykonania zadania zaleconego w ww. decyzji nie wyłoniono wykonawcy. Ponadto poinformował, że po raz kolejny zostało opublikowane ogłoszenie o możliwości składania ofert na ww. roboty i zobowiązał się do poinformowania Gminy K. o rozstrzygnięciu ogłoszenia. W dnia 18 września 2018 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 września 2018 r. W załączeniu przekazano wniesione przez R. Ł. pismo z dnia [...] września 2018 r. w sprawie niewykonania przez Gminę R. ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wezwało Urząd Gminy K. do nadesłania całości akt wraz z opisem faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] października 2018 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. orzekające za uzasadnione ponaglenie R. Ł. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wyznaczające Wójtowi Gminy K. termin 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na podjęcie czynności zmierzających do realizacji przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji z dnia [...] października 2017 r. W związku z brakiem realizacji decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2017 r. oraz w nawiązaniu do postanowienia SKO z dnia [...] października 2018 r., w dniu 25 października 2018 r. w celu nadania sprawie dalszego biegu Wójt Gminy K. wystawił Wójtowi Gminy R. upomnienie wzywające do wykonania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2017 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W związku z dalszym brakiem wykonania ww. decyzji w dniu [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy K. wysłał Gminie R. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dnia [...] lutego 2019 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Wójta Gminy R., z dnia [...] lutego 2019 r. informujące na jakim etapie znajduje się realizacja decyzji i jakie podjęto czynności zmierzające do jej wykonania. W dniu 28 lutego 2019 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Wójta Gminy R., z dnia [...] lutego 2019 r. informujące, że Gmina R. opublikowała ogłoszenie o możliwości składania ofert na wykonanie szczegółowej dokumentacji technicznej na roboty określone w decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2017 r. Dnia [...] marca 2019 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2019 r. W załączeniu przekazano wniesione przez R. Ł. pismo z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie niewykonania przez Gminę R. ww. decyzji. W dniu [...] marca 2019 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2019 r. W załączeniu przekazano kopie oświadczeń o niewyrażeniu zgody przez właściciela działki nr [...] M. G. oraz współwłaściciela działki [...] K. O. na przeprowadzenie działką nr ew. 2750 rowu (bruzdy) odprowadzającego wody opadowe do rzeki G.. Ponadto w dniu [...] marca 2019 r. pracownik Urzędu Gminy R. za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłał kolejne oświadczenie o niewyrażeniu zgody na wykonanie ww. urządzeń przez współwłaściciela działki [...] W. G.. W dniu [...] marca 2019 r. Urząd Gminy K. przesłał całość akt wraz z opisem stanu faktycznego i prawnego toczącego się postępowania. Podsumowując Wójt Gminy K. wskazał, że Gmina R. do dnia dzisiejszego nie znalazła firmy, która wykonałaby urządzenia zapobiegające szkodom na działkach sąsiednich, przewidzianych w decyzji przez co decyzja nie może zostać wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej została uregulowana w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 "u.p.e.a." podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (wierzyciel). W niniejszym przypadku organem tym jest Wójt Gminy K., który jest jednocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organem egzekucyjnym. Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj., zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W niniejszym przypadku zobowiązaną jest Gmina R.. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). W rozpoznawanej skardze R. Ł. zarzucił Wójtowi Gminy K. bezczynność polegającą na niewykonywaniu czynności zmierzających do realizacji przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji z dnia [...] października 2017 r. dotyczącego wykonania przez Gminę R. jako zarządcy drogi gminnej stanowiącej działkę ewid. Nr [...] - obręb ew. P. D. urządzeń zapobiegającym szkodom. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Wójta Gminy K. w sprawie obowiązku wykonania przez Gminę R. urządzeń zapobiegających szkodom zapadła [...] października 2017 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze L. po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. Akta sprawy do organu administracji pierwszej instancji zostały zwrócone w dniu [...] stycznia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynęło pierwsze pismo R. Ł. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o – jak wskazał skarżący - "interwencję w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] października 2017 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. uznało za uzasadnione ponaglenie wnioskodawcy w przedmiocie niezałatwienia w terminie przez Wójta Gminy K. sprawy dotyczącej braku wykonania przez Gminę R. obowiązku przewidzianego w decyzji. W ocenie Sądu, bierne oczekiwanie Wójta Gminy K. przez okres niemal 1,5 roku na wykonanie przez Gminę R. decyzji z dnia [...] października 2017 r. świadczy o bezczynności tego organu, której nie eliminują oświadczenia Wójta Gminy R. o niemożności - jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę - "znalezienia firmy, która wykonałaby urządzenia zapobiegające szkodom". Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności. Organ prowadził bowiem postępowanie w sposób zdecydowanie opieszały. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy zwrotem akt administracyjnych do organu pierwszej instancji, a wniesieniem skargi w niniejszej sprawie - nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W związku z tym w punkcie II. Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tej też przyczyny Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco -represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia działania w sprawie. W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.