II SA/Bd 719/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. N. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. , na wniosek D. M., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...], położonych w obrębie ewid. [...] w gminie P. . Pismem z dnia [...] maja 2020 r. (data nadania [...] czerwca 2020 r.) M. N. (dalej skarżący), na podstawie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z wprowadzonym stanem epidemii na terenie [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o przywrócenie terminu na odwołanie od decyzji powyższej decyzji. Pismo powyższe organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które pismem z 10 września 2020 r. wezwało skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, tj. złożenie odwołania od wskazanej decyzji, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie powyższe skarżący odebrał 2 października 2020 r. Pismem z [...] października 2020 r. nr [...], organ II instancji pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, wskazując, że ten w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania (2 października 2020 r.) nie uzupełnił wskazanego w wezwaniu z dnia 10 września 2020 r. braku formalnego. W odpowiedzi na powyższe skarżący wyjaśnił, że odwołanie zostało nadane do Burmistrza Miasta i Gminy P. [...] października 2020 r., na dowód czego przedstawił potwierdzenie nadania przesyłki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do organu I instancji z prośbą o ustosunkowanie się do powyższej okoliczności. Pismem z 28 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. przekazał organowi odwoławczemu akta sprawy wraz z odnalezionym (jak wskazał – omyłkowo wpiętym do akt innej sprawy) odwołaniem skarżącego z dnia [...] października 2020 r. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie odwołania M. N. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2020 r. (znak [...]), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu, przywoławszy treść art. 44 i art. 129 § 2 k.p.a., organ wskazał, że z adnotacji na kopii koperty w aktach sprawy wynika, że przesyłka po dwukrotnym awizowaniu (2 i 10 marca 2020 r.), 17 marca 2020 r. została zwrócona z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. W związku z tym , że 14 dniowy okres przechowywania pisma w placówce pocztowej upłynął 16 marca 2020 r., zatem doręczenie skarżącemu decyzji I instancji uważa się za dokonane z tym dniem (art. 44 § 4 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął zatem zasadniczo w dniu 30 marca 2020 r. (art. 129 k.p.a.). Kolegium uwzględniając art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz art. 46 ust. 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustawy w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) stwierdziło, że w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w okresie od dnia 14 marca 2020 r. - termin na wniesienie odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., tj. od dnia 23 maja 2020 r. W związku z tym, jak wskazał, ostatnim dniem na złożenie odwołania był dzień 8 czerwca 2020 r., tymczasem odwołanie skarżącego zostało nadane do organu w dniu 8 października 2020 r. , zatem po upływie terminu na wniesienie odwołania. Nastąpiło to w związku z uzupełnieniem na wezwanie Kolegium braku formalnego wniosku z dnia 31 maja 2020 r. Kolegium wskazano, że wniosek strony o przywrócenie terminu na złożenie odwołania został rozpoznany postanowieniem , którym odmówiono przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ wywiódł, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania i w następstwie ostateczność decyzji. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mateusz Niedzielski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. (błędnie nazwane decyzją) wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł kwestie wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazał także, że uchybienie terminowi było spowodowane chorobą covidową jego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania skutkującym pozbawieniem skarżącego prawa do odwołania się od decyzji administracyjnej organu I instancji i ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Spełnia to przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Co do zasady od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 zdanie 1 i 2). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) W myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], nie została odebrana przez skarżącego osobiście. Jak wynika z pieczęci na kopercie, w której nadano do skarżącego ww. decyzję, przesyłka została po raz pierwszy awizowana w dniu [...] marca 2020 r., powtórnie – w dniu [...] marca 2020 r., a [...] marca 2020 r. zwrócono ją adresatowi z uwagi na niepodjęcie w terminie. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. osobiście lub za pośrednictwem dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu – przyp. Sądu) w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (jak w niniejszej sprawie) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości zatem, że skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji w warunkach tzw. fikcji doręczenia nastąpiło w dniu 16 marca 2020 r. (ostatni dzień okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Co do zasady bieg terminu na wniesienie odwołania winien zatem biec od dnia 17 marca 2020 r., co oznaczałoby, że ostatnim dniem czternastodniowego terminu na złożenie tego środka zaskarżenia był dzień 30 marca 2020 r. Jak jednak słusznie zauważył organ, rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433) w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1 ww. rozporządzenia). Stan zagrożenia epidemicznego został odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 490), jednak w tym samym dniu ogłoszono na obszarze kraju stan epidemii - mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (publ. jak wcześniej wskazano) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Podobnie nie rozpoczynały biegu, a rozpoczęte ulegały zawieszeniu, terminy prawa administracyjnego: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; przedawnienia; których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (art. 15zzr pkt 1-6 ustawy). Ww. przepisy zostały uchylone mocą art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Stosownie do art. 68 ust. 1 i 6 ww. ustawy terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 i art.15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., których bieg nie rozpoczął, rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie dzień po jej ogłoszeniu (16 maja 2020 r.), w związku z czym od dnia 24 maja 2020 r. ponownie zaczęły biec terminy, których bieg nie rozpoczął się z uwagi a zaistnienie stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro bieg terminu na wniesienie odwołania od wskazanej przez skarżącego decyzji nie rozpoczął się z uwagi na to, że 17 marca 2020 r. obowiązywał już na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego, to pierwszym dniem, od którego należy go liczyć, był dzień 24 maja 2020 r. (a nie, jak błędnie stwierdził organ, 23 maja 2020 r.). Czternasty dzień liczony od tej daty przypadał na sobotę 6 czerwca 2020 r., toteż zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu na wniesienie odwołania był dzień 8 czerwca 2020 r. Zasadniczą dla wyniku niniejszej sprawy okolicznością faktyczną pozostaje to, że pismo skarżącego, w którym wnioskował on o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2020 r. – wpłynęło do Burmistrza Miasta i Gminy P. w dniu [...] czerwca 2020 r. (okoliczność niesporna), a więc w terminie do wniesienia odwołania. Jest to zasadnicza, a niedostrzeżona całkowicie przez organ okoliczność faktyczna tej sprawy. Organ odwoławczy, literalnie odczytując treść ww. pisma, procedował je błędnie w trybie art. 58 k.p.a. W ocenie Sądu, nadmiernym formalizmem było zakwalifikowanie przez organ odwoławczy jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które wprawdzie zostało tak sformułowane, lecz z jego treści jednoznacznie wynikało, że skarżący dąży do weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, mylnie uznając, że przekroczył on termin do wniesienia odwołania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Strona nie musi wskazywać ani zarzutów przeciw decyzji organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji. Taka zaś sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie w przedmiotowym piśmie skarżący zamanifestował wolę weryfikacji określonej datą i numerem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w odniesieniu do decyzji nieostatecznej obowiązuje zasada pierwszeństwa weryfikacji w trybie odwoławczym. Jeżeli więc po doręczeniu decyzji stronie, w otwartym terminie do wniesienia odwołania, zostanie złożone pismo osoby, która jest stroną i która żąda weryfikacji nieostatecznej decyzji wydanej przez organ I instancji, to organ winien uznać je za odwołanie. Bez wątpienia w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzja Burmistrz Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], była decyzją nieostateczną. W takiej sytuacji wniosek o przywrócenie terminu, któremu strona nie uchybiła jest bezprzedmiotowy. Jeżeli zaś organ podjąłby wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora, to powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień, jednocześnie informując, że jego wniosek został złożony w terminie do wniesienia odwołania, toteż zostanie on rozpoznany jako odwołanie. Strona będąca w mylnym przeświadczeniu co do przeterminowania tego środka zaskarżenia winna być nadto pouczona, że może ona uzupełnić swoje pismo (odwołanie) poprzez przedstawienie merytorycznych zarzutów względem kwestionowanej decyzji. Organ winien dołożyć starań, by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji, a nie dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli, skutkującej wykreowaniem zbędnej kwestii procesowej (postępowania w sprawie przywrócenia terminu dla środka wniesionego w terminie) i w konsekwencji pozbawieniem strony prawa do odwołania. Powyższe spójne jest z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), i zwłaszcza art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnego zastosowania w tej sprawie art. 58 k.p.a. w istocie odmówił uprzednio (postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., [...]) stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, któremu strona nie uchybiła. Postanowienie to nie stanowi jednak przedmiotu skargi, a nadto pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Z analizy akt sprawy i stanowiska skarżącego w toku postępowania (uzupełnione odwołanie) oraz skargi wynika bez żadnej wątpliwości, że skarżący wyraził wolę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w terminie otwartym do jej zaskarżenia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2021 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2020 r. (znak [...]), zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. jak również naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. Resumując Sąd zważył, zasadniczej oceny, że podanie z wnioskiem "o przywrócenie terminu" z dnia 31 maja 2020 r. winno zostać rozpoznane jako odwołanie od decyzji wraz z jego uzupełnieniem po pouczeniu przez organ o takiej możliwości. Wskazać nadto w okolicznościach sprawy należy, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzji nie ulega wykonaniu, z kolei wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). W niniejszej sprawie zatem decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu i nie ma przymiotu ostateczności. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi, zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji.