II SA/Rz 864/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Fundacja") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku Nadleśnictwa [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Burmistrz [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynki biurowo- socjalnego – kancelarii, dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopanej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączy – wod. kan. i elektrycznego na działce nr 212/8 w miejscowości T., gm. [...]. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Fundacja zażądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z zakresie: 1) wydania decyzji wobec braku przeprowadzonej analizy, bowiem dokument o nazwie "wyniki analizy", nie spełnia kryteriów które pozwoliłyby na zakwalifikowanie go, jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) wydania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "RDOŚ") uzgadniającego realizację przedsięwzięcia, które zostało wydane w oparciu o raport nie spełniający wymogów w zakresie przedstawienia wariantowości przedsięwzięcia, 3) wydania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie postanowienia RDOŚ uzgadniającego realizację przedsięwzięcia, które zostało wydane w oparciu o raport nie spełniający wymogów w zakresie wyników inwentaryzacji przyrodniczej co do oddziaływania przedsięwzięcia na gatunek orła przedniego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], uznając, że Fundacja nie wykazała, że funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu, któremu zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki nie dające się pogodzić z interesem społecznym. Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 855/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji od powyższego postanowienia. Następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Fundacji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1061/20 uchylił zaskarżony wyrok i postanowienie SKO z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uznając, że Fundacja była uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 17 ust. 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) z uwagi na brak dokonania właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że w zakresie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy. W ocenie SKO z tego rodzaju uchybieniami nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Argumentacja Fundacji kwestionująca prawidłowość sporządzenia samej analizy dotyczy w swej istocie oceny materiału dowodowego, i jako taka nie może uzasadniać twierdzenia o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w oparciu o który wydane zostało dnia [...] kwietnia 2017 r. postanowienie RDOŚ znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, SKO stwierdziło, że oba zarzuty nie mogą świadczyć o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO wskazało, że powołany przez Fundację wyrok WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15 został wydany na gruncie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Dalej SKO wskazało na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, czy raport musi przewidywać kilka wariantów planowanego przedsięwzięcia, co uniemożliwia uznanie tego rodzaju wady za rażące naruszenie prawa. Dodatkowo zarzut ten dotyczy zasadniczo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego uzupełnienie wykracza poza ramy prowadzonego postępowania nieważnościowego. Odnośnie zarzutu wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie postanowienia RDOŚ uzgadniającego realizację przedsięwzięcia, które zostało wydane w oparciu o raport nie spełniający wymogów w zakresie wyników inwentaryzacji przyrodniczej co do oddziaływania przedsięwzięcia na gatunek orła przedniego, SKO stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy głównym dowodem w sprawie jest przeprowadzona analiza urbanistyczna, nie zaś raport oddziaływania na środowisko. Argumentacja Fundacji odnosi się zasadniczo do postępowania przed RDOŚ i dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu, w tym w szczególności kompletności i prawidłowości sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie SKO tego rodzaju argumentacja mogłaby być podnoszona w zwykłym postępowaniu odwoławczym natomiast nie może być uznana za wystarczającą w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją odwoławczą służącą do ponownego merytorycznego zbadania sprawy, zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. SKO stwierdziło również, że na gruncie niniejszej sprawy, kwestionowana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Fundacja podtrzymując dotychczasowe zarzuty wyrażone we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nie podała żadnych dodatkowych argumentów, które dałyby podstawę do weryfikacji dotychczas przedstawionego stanowiska SKO w tej sprawie. SKO szczegółowo odniosło się do każdego z zarzutów, pomimo tego, że nie dotyczyły one treści samej decyzji, a Fundacja kwestionowała przede wszystkim postępowanie dowodowe i ocenę materiału dowodowego przeprowadzonego przez Burmistrza, a nawet postępowania ubocznego jakim była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona przez RDOŚ zakończona postanowieniem o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Zarzuty te mogły być podnoszone przez Fundację, która brała udział w postępowaniu przed Burmistrzem na prawach strony w zwykłym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz nie mogą mieć znaczenia w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest stwierdzenie nieważności prawomocnej już decyzji. SKO zaznaczyło, że argumenty przedstawione w decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. odnośnie zarzutów Fundacji w całości podziela skład Kolegium rozpoznający ponownie tę sprawę. Odnosząc się do zarzutu Fundacji, że mapa zasadnicza będąca załącznikiem do decyzji i załącznikiem do analizy funkcji została sporządzona w skali 1:2000, a nie w skali 1:500 lub 1:1000, a ponadto zawiera adnotację, że nie może służyć do celów projektowych, SKO zauważyło, że skala ta jest odpowiednia do przeprowadzenia właściwej analizy urbanistycznej. Wskazany na mapie (stanowiącej załącznik do wyników analizy) obszar analizowany jest dość rozległy, zatem załączenie do decyzji mapy w większej skali spowodowałoby zmniejszenie jej czytelności. A zatem kopia mapy w skali 1:2000 została sporządzona w odpowiedniej skali do określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wykonania prawidłowej analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Natomiast adnotacja o niemożności posłużenia się nią do celów projektowych, w ocenie SKO nie jest przeszkodą do sporządzenia analizy urbanistycznej i wydania decyzji w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie to bowiem nie służy zatwierdzeniu projektu budowlanego, a w decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo nawet nie przesądza się dokładnej lokalizacji nowej zabudowy. SKO podkreśliło przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznawania w trybie zwykłym. W ustawowym terminie Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Fundacja zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z poszczególnymi przepisami prawa materialnego wskazanymi szczegółowo w uzasadnieniu skargi, poprzez utrzymanie w mocy decyzji i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania, mimo iż decyzja Burmistrza została obarczona następującymi wadami: 1) mapa będąca załącznikiem do decyzji, jak i będąca załącznikiem do analizy funkcji, wbrew normatywnemu wymogowi - nie może być podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na fakt, że została sporządzona w skali 1:2000 oraz zawiera adnotację, iż nie może służyć do celów projektowych, 2) decyzja została wydana mimo braku przeprowadzonej analizy, bowiem dokument o nazwie "wyniki analizy", nie spełnia kryteriów, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie go jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) decyzja została wydana na podstawie postanowienia RDOŚ uzgadniającego realizację przedsięwzięcia, które zostało wydane w oparciu o raport nie spełniający wymogów w zakresie przedstawienia wariantowości przedsięwzięcia, 4) decyzja została wydana na podstawie postanowienia RDOŚ uzgadniającego realizację przedsięwzięcia, które zostało wydane w oparciu o raport nie spełniający wymogów w zakresie wyników inwentaryzacji przyrodniczej co do oddziaływania przedsięwzięcia na gatunek orła przedniego. Mając na uwadze powyższe, Fundacja wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że załącznikiem do decyzji Burmistrza jest dokument o nazwie "wyniki analizy" sporządzony w formie tekstowej i graficznej. Z dokumentu tego nie wynika jednak, czy spełnione są wymogi dla nowej zabudowy. W szczególności nie wyjaśniono, w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, czy jako obszar analizy wyznaczono 3-krotność szerokości działki, czy jej wielokrotność, co znajduje się w obszarze analizowanym, jakie zabudowania i jakie są cechy zabudowy tych obiektów. W ocenie Fundacji brak możliwości zweryfikowania wniosku zawartego w analizie nie pozwala wykluczyć, że zachodzi sprzeczność między tymi wnioskami a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie jest zatem możliwe dokonanie oceny jaki wpływ będzie mieć inwestycja na otoczenie sensie urbanistycznym. Fundacja stwierdziła, że powyższe świadczy o rażącym naruszeniu prawa, bowiem dokument o nazwie "wyniki analizy" nie spełnia kryteriów, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie go jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że "wyniki analizy" mogły być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, to rażącym naruszeniem prawa było takie wyznaczenie obszaru analizowanego, tylko po to, by w obszarze analizowanym znalazła się jakakolwiek działka zabudowana. Fundacja wskazała, że wbrew twierdzeniom organu w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jeden budynek usługowy, ponieważ działka nr 209/8 znalazła się już poza obszarem analizowanym. Ponadto Burmistrz nie określił w ogóle, jakiego rodzaju usługi świadczy podmiot będący posiadaczem tej działki. Tym samym nie można mówić o uzupełnieniu poprzez planowaną zabudowę budynku socjalno- usługowego kancelarii leśnej, układu tworzącego określoną strukturę urbanistyczną. Zdaniem Fundacji planowana zabudowa spowodowałaby nieuzasadnione rozpraszanie zabudowy z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz fragmentację wiejskich terenów otwartych, użytkowanych rolniczo, cennych przyrodniczo i eksponowanych krajobrazowo. W dalszej kolejności Fundacja podniosła, że raport oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 podaje wariant proponowany przez inwestora oraz pozorny wariant alternatywny, który dotyczy nie innej lokalizacji, ale zwiększenia rozmiarów samej inwestycji, co niewątpliwie nie jest korzystniejsze dla obszarów Natura 2000. W ocenie Fundacji wydanie postanowienia uzgadniającego w oparciu o raport, nie spełniający wymogów analizy wariantowości, stanowi rażące naruszenie prawa. Fundacja przytoczyła również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i - jako alternatywnego - wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Na koniec Fundacja podniosła, że planowana inwestycja oraz jej późniejsze wieloletnie funkcjonowanie oznacza istotne pogorszenie jakości przestrzeni żerowiskowej oraz stoi w sprzeczności z celem ochronnym obszaru Natura 2000 [...] i z ochroną orła przedniego. Fundacja stwierdziła, że uzgodnienie przez RDOŚ inwestycji w oparciu o raport nie zawierający pełnych danych, doprowadziło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu – art. 151 P.p.s.a. Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń. Kwestionowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma charakter ekstraordynaryjny w tym znaczeniu, że umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, decyzji administracyjnej, która w sposób trwały i w założeniu definitywny ukształtowała prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnego. Stanowi ono wyłom od wywodzonej z wartości konstytucyjnych zasady pewności obrotu prawnego. Wychodząc od tych pryncypiów trzeba podać, że decyzji ostatecznej nie można unieważnić z uwagi na jakiekolwiek wadliwości, tkwiące albo w samym postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, albo w rozstrzygnięciu, którego jest ona źródłem. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą być wady kardynalne, skutkujące tym, że utworzonych na jej podstawie relacji publicznoprawnych nie można uznać za sprawiedliwe, albowiem naruszają korpus aksjologiczny systemu prawnego. Konstruując podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ustawodawca z założenia musiał więc dokonać pewnej aksjomatyzacji, eliminując z ich zbioru naruszenia, których nie cechuje negatywny ciężar aksjologiczny uzasadniający jej wsteczne derogowanie z obrotu prawnego. Skarżąca Fundacja swój wniosek z dnia 11 kwietnia 2019 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] oparła o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wywodząc iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stabilny i utrwalony jest pogląd, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć wąsko: o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części – wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 353/21. Zasadniczo rażące naruszenie prawa dotyczy wyłącznie przepisów prawa materialnego, a więc normatywnej substancji, wyznaczającej ramy kształtowania praw i obowiązków publicznoprawnych. Przyczyną stwierdzenia nieważności wyjątkowo może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym – wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2766/20. Sądowoadministracyjna kontrola kwestionowanej skargą decyzji potwierdza przyjęte przez organy konkluzje, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] nie narusza rażąco prawa. 1. Sąd potwierdza, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak i załącznik do wyników analizy został sporządzony na mapie w skali 1:2000, co stanowi naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozporządzenie") w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 54 pkt 3 u.p.z.p., który wymaga, aby część graficzna decyzji została sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Z akt wynika, że przedmiotowa mapa została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jakkolwiek powołane przepisy rozporządzenia oraz u.p.z.p. zostały naruszone, to in casu Sąd nie może zaakceptować tezy, iż naruszenie to miało charakter rażący – bezpośrednio przekładało się lub mogło przełożyć się na treść rozstrzygnięcia, powodując jego wadliwość. Zastosowanie mapy w większej skali niż wymagana niewątpliwe nie detalizuje obrazu tak dokładnie, jak wymagają tego przepisy, jednakże w analizowanym przypadku uchybienie to nie miało znaczenia. Działka nr 212/8, na której planuje się inwestycję ma powierzchnię 1,5539 ha, jej front wynosi 85 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości czterokrotności frontu działki, a zatem w odległości 340 metrów. W tym obszarze znajdują się przede wszystkim tereny niezabudowane i 4 działki zabudowane. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma potrzeby prowadzenia szczegółowej i wieloaspektowej analizy co do cech, funkcji i parametrów zabudowy, jaką prowadzi się w terenach o zwartej zabudowie miejskiej. Przedstawienie tak znacznego obszaru analizowanego na mapie w skali 1:2000 w żaden sposób nie wpłynęło na wyniki analizy. Mapa jest czytelna i dokładna, każda informacja zawarta w części tekstowej analizy (oraz decyzji) znajduje swoje jednoznaczne i widoczne odzwierciedlenie w części graficznej – w szczególności linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) oraz obszar analizowany. Istotne jest również i to, że skarżąca Fundacja nie wskazuje in concreto na uchybienia, które miałyby stanowić następstwo wykorzystania mapy o niewłaściwej skali. Odnotować także należy, że mapy w skali 1:2000 zostały dopuszczone przez ustawodawcę (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), choć wyłącznie wobec inwestycji liniowych. Tym samym przyjęto, że w stosunku do inwestycji, które lokalizuje się na znacznym obszarze można skorzystać z mapy o większej skali, o ile zachowują czytelność graficzną umożliwiającą wykonanie ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Oczywiście, nie legitymizuje to wytkniętego uchybienia, pozwala natomiast na wyłonienie wspierającej argumentacji uzasadniającej końcowy wniosek, iż nie można jej przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Nie można również podzielić zarzutu dotyczącego tego, że omawiana mapa zawiera adnotację, iż nie jest przeznaczona do celów projektowych, albowiem żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia, nie ustanawia wymogu, aby mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. posiadała tę cechę. Wykorzystana w toku postępowania mapa istotnie do "celów projektowych" się nie nadaje, ponieważ do tych celów mogą być użyte tylko mapy odpowiadające przepisom art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i innym przepisom odrębnym. Ustalanie warunków zabudowy nie jest projektowaniem. Podsumowując, podniesione przez Fundację zarzuty mają charakter formalny i sprowadzające się do tego, że wykorzystana w postępowaniu mapa nie miała prawidłowej skali i nie zawierała adnotacja, iż może służyć do celów projektowych. Przedmiotowe zarzuty nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Fundacja nie wskazuje, że mapa była sfałszowana, albo chociażby obrazująca stan terenu niezgodny z rzeczywistym, co mogłoby dyskwalifikować decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019; analogiczne stanowisko w przedmiocie wadliwości mapy wykorzystanej w procedurze ustalenia warunków zabudowy w kontekście rażącego naruszenia prawa zaprezentował NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1936/14. Sąd zwraca również uwagę, że Fundacja brała udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w trybie zwyczajnym i wówczas nie zdecydowała się wnieść odwołania od decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. Zakres wadliwości, jaką uwzględnia organ odwoławczy, po uruchomieniu administracyjnego toku instancji jest niewątpliwie znacznie szerszy od tego, jaki może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. 2. Fundacja myli się, że w sprawie nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza taka zalega w aktach administracyjnych na karcie nr 65. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest analiza urbanistyczna, lecz "wyniki analizy". To, że w wynikach analizy nie wskazano precyzyjnie, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany, jeżeli kwestie te zostały wyjaśnione w samej analizie (s. 5 analizy) oraz w decyzji o warunkach zabudowy (s. 5 decyzji) nie stanowi naruszenia prawa, a już z pewnością rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił, jaka jest szerokość frontu działki (85 m.) i jakie są granice obszaru analizowanego (4-krotność frontu działki). Tak w analizie, jak i w uzasadnieniu decyzji podano motywy przyjętych wielkości. Skarżąca podejmuje polemikę z ustaleniami analizy co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz prawidłowości ustaleń w przedmiocie charakteru terenu oraz obiektów znajdujących się w tym obszarze. W istocie Fundacja podejmuje próbę podważania ustaleń organu, co sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, regulującego tryb i zakres prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Odmienne oceny co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. I w tym wypadku Sąd ponawia swoją ocenę - Fundacja brała udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w trybie zwyczajnym i to na tym etapie powinna była podnosić zarzuty dotyczące poruszanych kwestii. O rażącym naruszeniu prawa w omawianym zakresie mówić więc nie można. 3. Nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący wadliwości postanowienia RDOŚ uzgadniającego realizację przedsięwzięcia w oparciu o raport nie spełniający warunków inwentaryzacji przyrodniczej. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021r. poz. 247 ze zm.; dalej w skrócie "ustawa środowiskowa") RDOŚ stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W przedmiotowym postanowieniu RDOŚ nakłada obowiązek przedłożenia, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu. W tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 – art. 97 ust. 3 ustawy środowiskowej. Do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 stosuje się odpowiednio przepisy art. 66 ust. 1, z wyjątkiem pkt 3, 10-11, 12 i 15 – art. 97 ust. 4a ustawy środowiskowej. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 RDOŚ wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 – art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (obszar Natura 2000) powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z przedłożonego przez inwestora Raportu wynika, że przedmiotowe wymogi zostały spełnione – raport zawiera opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia (s. 97-99), określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko (s. 99-101), uzasadnienie wybranego wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko (s. 101-113). Odnotować należy, że pismem z dnia 5 października 2016 roku organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu poprzez przeprowadzenie ponownego wariantowania przedsięwzięcia pod kątem lokalizacji inwestycji uwzględniającego czynniki ekonomiczne i społeczne oraz przyrodnicze. Wezwano również do graficznego przedstawienia zasięgu terytorialnego Leśnictwa [...] i Leśnictwa [...] – pkt 4 wezwania. Na stronie 16 – 17 aneksu do raportu z dnia 14 lutego 2017 roku inwestor rzeczowo i precyzyjnie wyjaśnia przyjętą lokalizację przedsięwzięcia podając argumenty wspierające swoje stanowisko. Inwestor podał, że wariantem alternatywnym byłaby lokalizacja inwestycji w innym miejscu i uzasadnił z jakich przyczyn byłoby to mniej korzystne. Fundacja kwestionuje prawidłowość uzupełnienia raportu, szczegółowość jego wariantowości oraz jej ocenę dokonaną przez organ. W istocie, Fundacja ponownie zarzuca organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Raport zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym przedstawienie wariantowości przedsięwzięcia z jego uzasadnieniem. Postanowienie uzgadniające RDOŚ prezentuje oceny prawne w tej przestrzeni normatywnej. Polemika Fundacji i przedstawianie ocen alternatywnych w żaden sposób nie wskazuje na rażące naruszenie prawa – art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej - w ramach postępowania przed RDOŚ. Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest "forum" na którym można podejmować skuteczną polemikę z ustaleniami i ocenami prawnymi dokonanymi w postępowaniu zwyczajnym, o ile nie zarzuca się organowi uchybień o charakterze zasadniczym – zupełne nieprowadzenie postępowania dowodowego, celowe zaniedbania, etc. Przedstawianie odmiennej argumentacji, która pozostaje w opozycji do ustaleń i ocen dokonanych przez organ powinno nastąpić w postępowaniu zwyczajnym, w ramach administracyjnego toku instancji. Fundacja z tego uprawnienia nie skorzystała. 4. Zarzut naruszenia art. 66 ust.1 pkt 2a ustawy środowiskowej jest niezasadny. Punkt 2a art. 66 ust. 1 został dodany z dniem 1 stycznia 2017 roku na podstawie art. 1 pkt 30 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 1936). Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej, dla których przed dniem wejścia jej w życie przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożono w sierpniu 2016 roku, a zatem nie miał do niego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy środowiskowej. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutu rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2016 roku. Zgodnie z treścią powołanego przepisu raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przy czym w przypadku gdy planowane przedsięwzięcie związane jest z działalnością polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża węglowodorów metodą otworów wiertniczych lub wydobywaniu węglowodorów ze złoża tą metodą, opis tych elementów powinien zawierać się w obszarze określonym promieniem 500 m od zewnętrznej granicy przedsięwzięcia. Przedłożony przez inwestora raport zawiera wymagany element – opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Na stronach 64-68 przedstawiono inwentaryzację ornitologiczną, kwestionowaną przez skarżącą Fundację. Inwentaryzacja została uzupełniona na wezwanie organu aneksem z dnia 14 lutego 2017 roku – s. 3-13. Inwestor przedstawił precyzyjne dane wskazujące na zasięg możliwego oddziaływania planowanej inwestycji, czas i metodę przeprowadzenia inwentaryzacji ornitologicznej oraz jej wyniki. W następstwie przeprowadzonej inwentaryzacji ornitologicznej nie stwierdzono występowania orła przedniego (Aquila chrysaetos). Fundacja z tego faktu wywodzi wniosek o wadliwości raportu. Sąd zauważa, że inwentaryzacja ornitologiczna ma na celu sprawdzenie, jakie gatunki ptaków występują w obszarze oddziaływania środowiskowego przedsięwzięcia. Metoda jej przeprowadzenia absolutnie nie musi być tożsama z metodą monitorowania ptaków, na którą powołuje się Fundacja. Monitoring ptaków gatunków chronionych ma zupełnie inny cel – jego przeprowadzenie zmierza do ustalenia, gdzie dany gatunek występuje, jak się przemieszcza i jaki jest jego habitus. Inwentaryzacja natomiast zmierza do ustalenia, czy i jakie gatunki ptaków występują w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Z założenia więc monitoring ma szerszy zasięg. Nie można kwestionować, że orzeł przedni faktycznie występuje w [...] – wynika to z powołanych przez Fundację dokumentów. Nie stwierdzono natomiast, że występuje w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego trzeba wyeksponować, że z dokumentów powołanych przez Fundację wynika, że zidentyfikowanym zagrożeniem dla obszaru występowania orła przedniego jest zaniechanie koszenia, zarzucenie pasterstwa, brak wypasu, urbanizacja, budownictwo mieszkaniowe i handlowe. Do działań protekcyjnych zalicza się zachowanie przestrzeni żerowiskowej, wykluczające antropopresję: wyznaczanie szlaków, organizacje imprez masowych turystycznych, sportowych i rekreacyjnych w tym plenerowych imprez i rajdów motoryzacyjnych. Zdaniem Sądu planowane przedsięwzięcie - budowa budynku biurowo-socjalnego – Kancelarii Leśnictwa [...] i [...], dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopanej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączy do żadnej z tych kategorii się nie kwalifikuje. Planowana inwestycja niewątpliwie będzie oddziaływać na otoczenie, jednak nie będzie to oddziaływanie o tak znacznym natężeniu, jak działania wyżej przywołane. Ponadto, oddziaływanie to – na co zwraca uwagę Fundacja – nie obejmuje obszaru lęgowego, lecz przestrzeń żerowiskową orła przedniego. W tym stanie rzeczy Sąd nie może przyjąć, że raport został sporządzony z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Raport zawiera inwentaryzację przyrodniczą wskazującą elementy przyrody objęte oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Inwentaryzacja ujawnia czas jej sporządzenia, metodę, zakres oraz wyniki. Podnoszone przez skarżącą zarzuty mają charakter wyłącznie polemiczny, nieadekwatny do naruszeń kształtujących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażące naruszenie prawa. Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.